Este artigo foi publicado originalmente em inglês pelo think tank Centro de Estudos Estratégicos e Internacionais
Por Christopher Hernandez-Roy , Henry Ziemer e Nathaniel Laske
Em resposta às preocupações crescentes sobre o domínio da China em elos críticos nas cadeias de abastecimento globais, um novo termo entrou em voga: “redução de riscos”. Cunhado pela primeira vez pela presidente da Comissão Europeia, Ursula von der Leyen, em 2023, e visto como um esforço para suavizar a posição anterior dos EUA de “dissociação” da China, a redução de riscos ganhou uma série de adeptos que veem tal conceito como uma forma de países e empresas minimizarem sua exposição à coerção econômica de Beijing.
A redução de riscos é especialmente importante no domínio de minerais e metais críticos. A procura de minerais, especialmente aqueles envolvidos na transição energética, só deverá aumentar. Apesar das flutuações de preços de certos metais, as perspectivas globais de investimento em minerais críticos para a transição energética continuam fortes: o tamanho total do mercado para minerais de transição energética duplicou entre 2018 e 2023. O Hemisfério Ocidental, com as suas impressionantes reservas minerais, está preparado para desempenhar um papel fundamental em qualquer esforço para reduzir o risco das cadeias de abastecimento mineral. Feito corretamente, isto não só ajudaria os Estados Unidos a reduzir a sua própria exposição a potenciais perturbações provocadas pela grande concorrência no poder, mas também pagaria dividendos aos países produtores de minerais, permitindo-lhes subir mais alto na cadeia de valor e limitar a sua própria dependência de um único destino de exportação para grande parte da sua atividade econômica.
De acordo com uma estimativa, para atingir as metas de zero emissões líquidas até 2040, um milhão de toneladas métricas de cobre devem ser adicionadas a cada ano – o equivalente à produção anual de cobre da mina Escondida, no Chile, a maior mina de cobre do mundo, que é responsável por quase 10% da produção global. Mas, embora o aumento da produção seja um objetivo importante por si só, garantir que a produção chegue às mãos dos refinadores e dos utilizadores finais é igualmente crucial. É nesta última fase que muitos dos minerais que se prevê venham a crescer mais nas próximas décadas correm o risco de serem canalizados para a China ao abrigo da estratégia de coerção econômica de Beijing.
Embora os Estados Unidos tenham obtido sucesso na elaboração de uma estratégia para reduzir o risco de certas indústrias críticas, como a fabricação de semicondutores, com a Lei dos Chips e da Ciência, uma estratégia semelhante de redução do risco não foi adotada pelos países da América Latina e do Caribe (ALC), que ainda dependem da China como principal comprador das suas matérias-primas. Para criar efetivamente resiliência neste setor fundamental, os Estados Unidos devem estar dispostos a apresentar uma estratégia apoiada em recursos para mostrar à América Latina os benefícios, e melhor elucidar os danos, da dependência excessiva da China no setor dos minerais. Um componente-chave desta abordagem deve ser o esforço por parte dos Estados Unidos para intensificar internamente a atividade mineradora e de refino e sinalizar a sua vontade de impulsionar a redução de riscos tanto no país como no exterior.
Por que a redução de riscos é importante para a ALC
Embora os países latino-americanos explorem uma parte substancial dos produtos minerais estratégicos do mundo, a maior parte das operações estratégicas e de valor agregado de processamento, refino e produção são realizadas longe da região. A elevada concentração geográfica de instalações de processamento mineral na China torna o país produtor dominante de componentes minerais refinados; é o principal destino de exportação de minerais brasileiros, chilenos, panamenhos e peruanos. A China consumiu mais de 65% das exportações minerais chilenas em 2021, avaliadas em US$ 22,5 bilhões, ou cerca de 6% do PIB (produto interno bruto) do Chile. Para minimizar potenciais perturbações na cadeia de abastecimento e aumentar a resiliência, os Estados Unidos e os aliados devem elaborar políticas que mobilizem o setor privado para desenvolver cadeias de valor no hemisfério.
Antes de serem incorporados em produtos acabados e depois de os minerais serem extraídos do solo, o primeiro passo para reduzir os riscos da cadeia de valor mineral é o processamento, o refino e a separação. O desenvolvimento dessas cadeias de valor mineral no hemisfério implicará políticas que facilitem o investimento para a vitalização de indústrias novas e inativas. O Chile, por exemplo, construiu a sua última fundição de cobre em 1990, e mais de metade da produção do país é enviada para o exterior numa forma semiprocessada, principalmente para a China. Embora o governo tenha planos para modernizar as fundições existentes e construir fábricas novas e mais limpas em parceria com o setor privado, o investimento e o financiamento chineses consideráveis para o projeto ainda representam riscos para a resiliência da cadeia de abastecimento, uma vez que os contratos provavelmente beneficiarão as empresas chinesas interessadas em garantir o fornecimento de cobre em vez dos americanos.
A China também domina a cadeia de valor do alumínio, refinando quase dez vezes mais alumínio que o segundo colocado, a Índia. No entanto, a América do Sul já foi um grande exportador de alumínio para os mercados mundiais. A Venezuela, que já foi um importante produtor de alumínio, produz atualmente 20 vezes menos alumínio do que produziu em 2011 devido à má gestão crônica e à falta de fornecimento de energia estável, o que levou a sua empresa estatal a suspender a produção em 2019. Na última década, instalações de fundição no Brasil foram fechadas devido à concorrência de empresas de alumínio chinesas e do Oriente Médio. No entanto, depois que a fundição Alumar do país, de propriedade conjunta da South32 e da Alcoa, foi reativada em 2023 após ficar inativa por sete anos, a produção de alumínio do país atingiu níveis não vistos desde 2014. Promover o investimento contínuo no processamento de alumínio e outros metais nas Américas é essencial para fortalecer a resiliência das cadeias de abastecimento vitais para a segurança industrial e nacional
Na sequência da proibição de exportação imposta pela China à tecnologia utilizada para fabricar Ímãs permanentes a partir de elementos de terras raras (REE, na sigla em inglês), as empresas norte-americanas e canadenses se beneficiaram de subvenções destinadas a impulsionar o processamento de REE no hemisfério, especialmente tendo em conta as vastas reservas inexploradas da região e o fato de a produção de ímãs permanentes oferecer o maior valor acrescentado de qualquer atividade associada às terras raras. Dada a intensidade de capital e as competências técnicas complexas necessárias para o processamento de REE, apenas alguns países da América Latina e do Caribe poderiam tomar medidas semelhantes para desenvolver as suas próprias capacidades. O desenvolvimento de cadeias de valor mineral inter-hemisféricas verdadeiramente resilientes exigirá investimento público e privado sustentado na investigação, tecnologia e infraestruturas necessárias para criar um ecossistema de valor acrescentado.
A China procura hoje substituir a sua estratégia de longa data de importação de matérias-primas dos países da América Latina e do Caribe e de exportação de produtos acabados por uma oferta mais apelativa de cadeias de abastecimento verticalizadas e regionais. Em 2024, a montadora chinesa BYD anunciou planos para integrar de forma abrangente sua cadeia de fornecimento de veículos elétricos no Brasil, incluindo processamento, produção de baterias e fabricação automotiva. Tais ofertas são atrativas no papel, mas na prática estes investimentos correm o risco de permitir que um único país estrangeiro controle praticamente toda a cadeia de valor, deixando os países da América Latina e do Caribe ainda dependentes de empresas chinesas de mineração, refino e produção para extrair, processar e empacotar seus próprios recursos naturais.
Em cada etapa da cadeia de abastecimento mineral, o papel descomunal da China representa um risco econômico e, em muitos casos, um impedimento para estes países ascenderem a degraus mais elevados da cadeia de valor. A redução dos riscos das cadeias de abastecimento não é, portanto, apenas um meio de melhorar o acesso dos EUA a minerais críticos; abriga oportunidades substanciais para países de todo o hemisfério. Alcançar esses objetivos, porém, não será fácil.
Desafios para reduzir o risco
À medida que os líderes reconhecem a importância estratégica dos seus recursos minerais e tomam medidas para garantir as suas posições nas futuras cadeias de valor, um dos principais desafios será garantir que o nacionalismo de recursos, as restrições à exportação e as iniciativas de política industrial não resultem em distorções de mercado, barreiras comerciais ineficientes e protecionismo dispendioso. Estas medidas, por si só, representam riscos para a resiliência da cadeia de abastecimento, ao desincentivarem os fluxos de capital privado – sufocando o desenvolvimento de novos projetos mineradores e solidificando a dependência de um punhado de países de origem.
A mobilização de um maior investimento do setor privado nas cadeias de abastecimento mineral requer uma estratégia abrangente de resiliência da cadeia de abastecimento mineral entre os tomadores de decisões políticas, as agências governamentais, as universidades, os intervenientes públicos e os investidores. Especialistas apontam a necessidade de uma ação mais decisiva do governo para garantir segurança jurídica e financeira ao mercado. Isto ajuda a explicar o subdesenvolvimento do setor de terras raras do Brasil, que abriga quase 20% das reservas globais, mas representa apenas 0,2% da produção global. Os especialistas apontam também para a necessidade de uma maior mobilização dos setores acadêmicos, particularmente nas áreas da química, física, geologia e engenharia de minas, para satisfazer as exigências laborais que surgirão do crescente interesse pela mineração. Além disso, menos de 50% do Brasil foi geologicamente mapeado, e as lacunas regulamentares entre as leis locais de mineração e os padrões industriais internacionais mais exigentes criam desafios para potenciais investidores.
As partes interessadas também devem levar em conta as práticas ambientais, sociais e de governança (ESG) e as considerações trabalhistas. Em todo o mundo, metade das minas críticas existentes e planejadas situam-se em ou perto de terras indígenas ou de pequenos agricultores – uma proporção que é ainda maior na América Latina e no Caribe, cerca de 73%. Como resultado, é imperativo que as empresas mineiras tomem medidas adequadas para reduzir a exposição ao risco relacionado com ESG, a fim de manterem a sua licença social para operar. Os esforços estratégicos devem ser orientados para o futuro; os setores público e privado devem trabalhar agora para identificar novas maneiras de armazenar ou reaproveitar com segurança os resíduos de mineração, para evitar a repetição dos desastres das barragens de Mariana, em 2015, ou de Brumadinho, em 2018. Também é necessário investimento em indústrias emergentes de reciclagem sustentáveis e com boa relação custo-benefício nas Américas para baterias, turbinas eólicas e outras tecnologias com uso intensivo de minerais.
Como os Estados Unidos podem incentivar a redução de riscos na América Latina e no Caribe?
Como enfatizou o subsecretário de Estado dos EUA para Crescimento Econômico, Energia e Meio Ambiente, José W. Fernandez, os Estados Unidos deveriam trabalhar para envolver a Argentina, o Brasil, o Chile e o Peru em fóruns multilaterais com foco em minerais, como a Parceria para a Segurança Mineral (PSM). A China já é o maior investidor em minerais no Peru e empresas estatais já assinaram acordos de bilhões de dólares para desenvolver os setores de lítio da Argentina e da Bolívia. Desde que a PSM foi inaugurada, nenhum país em desenvolvimento aderiu, exceto a Índia, uma omissão dada a enorme escala e importância estratégica dos minerais com os quais a região da América Latina e do Caribe contribui para a economia global. É imperativo que os Estados Unidos façam mais para cortejar o favor da adesão da América Latina e do Caribe aos acordos de segurança mineral.
Quer os países estejam ou não dispostos a se comprometer a aderir a quadros multilaterais como a PSM, os Estados Unidos podem trabalhar bilateralmente com países produtores de matérias-primas estratégicas para reforçar os fluxos de investimento. Os Estados Unidos se beneficiam atualmente de relações econômicas estreitas com os principais países mineiros da América Latina e do Caribe, tendo assinado acordos de comércio livre com o Chile, a Colômbia e o Peru. Embora apenas pequenas quantidades de minerais essenciais extraídos nestes países sejam atualmente enviadas diretamente para os Estados Unidos, estes países têm a ganhar com as disposições da Lei de Redução da Inflação, uma vez que são elegíveis, por extensão, para subsídios e créditos fiscais oferecidos às empresas dos EUA.
Uma maior expansão da colaboração regulamentar entre os Estados Unidos e aliados com interesses semelhantes em cadeias de abastecimento minerais seguras poderia reforçar as condições econômicas competitivas e enfraquecer o domínio atualmente exercido pela China sobre os mercados minerais. Por exemplo, o tratado fiscal EUA-Chile , que entrou em vigor em dezembro de 2023, foi apenas o segundo tratado fiscal assinado entre os Estados Unidos e um país sul-americano. De acordo com o Departamento de Estado norte-americano, a legislação “reduzirá as barreiras fiscais ao investimento transfronteiriço entre os Estados Unidos e o Chile, facilitando laços comerciais bilaterais mais fortes”. Os Estados Unidos poderiam trabalhar para facilitar o comércio através de legislação semelhante com outros Estados da América Latina e do Caribe.
Por meio de sua Corporação Financeira Internacional para o Desenvolvimento (DFC), os Estados Unidos também deveriam fazer maiores esforços para aumentar seus investimentos de capital em empresas de mineração críticas na América Latina e no Caribe, nos moldes do investimento que fizeram na TechMet Limited para desenvolver uma mina crítica no Piauí, Brasil. A DFC acaba de abrir o seu primeiro escritório regional para a América Latina, o que lhe permitirá expandir a sua presença na região.
Olhando para o norte, o Plano de Ação Conjunto EUA-Canadá sobre Colaboração em Minerais Críticos também pode servir de modelo para a cooperação dos EUA com a América Latina e o Caribe. Por exemplo, os dois países realizaram análises econômicas conjuntas para mapear cadeias de abastecimento de minerais críticos, num esforço para definir prioridades e identificar potenciais vulnerabilidades; isto poderia ser replicado com outros parceiros importantes em outras partes do hemisfério.
Liderando pelo exemplo
Os Estados Unidos enfrentarão desafios para promover um maior investimento em exploração e mineração no hemisfério enquanto forem considerados relutantes em investir na produção nacional de minerais. Especialmente num momento de crescente polarização social em torno da mineração na região, os longos períodos de licenciamento e a dinâmica regulatória bizantina nos Estados Unidos reforçam ainda mais a crítica de que Washington preferiria exportar as externalidades ambientais e sociais e colher os benefícios.
Várias iniciativas para impulsionar a produção, processamento e investigação mineral nacional já foram empreendidas. O Departamento de Energia alocou US$ 75 milhões para a construção de um Centro de Pesquisa da Cadeia de Fornecimento de Materiais Críticos, o Departamento do Interior fornece subsídios para o desenvolvimento da força de trabalho mineral crítica, e o Serviço Geológico dos EUA foi encarregado de executar a Iniciativa de Mapeamento de Recursos da Terra para melhor compreender o potencial de recursos dos depósitos nacionais. O Departamento de Defesa forneceu centenas de milhões de dólares em subvenções para projetos de mineração e processamento de importância estratégica, como o seu contrato de US$ 35 milhões com a MP Materials para aumentar a produção de REE nos EUA ou o seu contrato mais recente de US$ 258 milhões com a Lynas, maior produtora mundial de REE fora da China, para desenvolver uma instalação de separação de REE no Texas, que deverá estar operacional em 2026.
Contudo, o aumento do processamento por si só não é suficiente. É necessária uma reforma regulamentar e de licenciamento para atrair investimentos de mineração para os Estados Unidos. Os tempos médios de espera entre a exploração inicial do projeto e a primeira produção mineral nos Estados Unidos variam de sete a dez anos, excedendo em muito a média de dois anos para projetos semelhantes na Austrália e no Canadá, apesar dos padrões ambientais igualmente rigorosos. Seguindo o exemplo do projeto Caldeira REE do Brasil, que foi colocado em uma “lista ‘exclusiva’ acelerada de projetos de mineração de ‘alta prioridade’ para o Estado” permitindo procedimentos de aprovação mais simplificados, os Estados Unidos poderiam promulgar uma política semelhante para priorizar projetos de mineração de valor agregado com maior potencial para reforçar a resiliência da cadeia de abastecimento mineral.
Tais expedições momentâneas deveriam, no entanto, ser acompanhadas de um esforço mais amplo para rever as regulamentações de mineração dos EUA. A Lei Geral de Mineração de 1872, que ainda orienta a mineração em terras federais, incentiva os especuladores a manterem parcelas de terra sem notificar as comunidades próximas, uma abordagem que não serve aos interesses ambientais, sociais ou de segurança nacional dos EUA. Na verdade, esta abordagem, combinada com a emaranhada rede de regulamentos que regem o licenciamento de minas, muitas vezes significa que novos projetos de mineração são rapidamente enredados por litígios prolongados, uma das principais razões pelas quais os Estados Unidos avançaram a um ritmo tão lento para abrir novas minas. Um novo quadro regulamentar poderia encorajar consultas diretas entre as empresas de mineração e as comunidades afetadas, bem como a adoção de medidas práticas para mitigar as externalidades ambientais causadas pela extração mineral. Estes não são conceitos estranhos, são melhores práticas que já foram implementadas por empresas de mineração do Canadá ao Peru. O aumento da exploração e produção mineral doméstica não só aumentará diretamente a oferta, mas também sinalizará aos aliados no Hemisfério Ocidental e além que os Estados Unidos estão dispostos a praticar o que pregam sobre a mineração.
A corrida para garantir cadeias de abastecimento minerais críticas à medida que a transição energética global se acelera se destaca como um dos maiores desafios das próximas décadas. É também uma oportunidade sem precedentes para o Hemisfério Ocidental como um todo, mas aproveitá-la adequadamente exigirá envolvimento, investimento e liderança sustentados por parte dos Estados Unidos.