Este artigo foi publicado originalmente em inglês no site The Diplomat
Por Brendan P. Dziama, Juan Manuel Chomón Pérez e Andreas Ganser
Enquanto a maioria dos norte-americanos está familiarizada com o bombardeio japonês de Pearl Harbor em 1941, as causas que levaram ao ataque surpresa são muito menos compreendidas. As ambições globais em rápida expansão do Japão foram ameaçadas quando os Estados Unidos, por razões geopolíticas, impuseram restrições à exportação de uma matéria-prima crítica que o Império não conseguia obter doméstica e autonomamente: o petróleo. Por desespero, o Japão se sentiu compelido a garantir uma cadeia de suprimentos crucial por meio da violência proativa. As consequências globais foram devastadoras.
Hoje, o recurso mudou, mas as condições são alarmantemente semelhantes – exceto que desta vez são os EUA enfrentando restrições potencialmente incapacitantes. Metais de terras-raras, ou simplesmente “terras-raras”, são os materiais essenciais e insubstituíveis que alimentam a maior parte da tecnologia moderna. E, desde 1985, a China ganhou sistematicamente controle quase completo sobre a cadeia de suprimentos global. Nos EUA, o capitalismo de livre mercado há muito apoia a terceirização competitiva desse setor para a China, e o governo só recentemente começou a reconhecer as perigosas implicações estratégicas.
Em 2017, o então presidente dos EUA Donald Trump emitiu uma Ordem Executiva descrevendo uma “Estratégia para Garantir Suprimentos Seguros e Confiáveis de Minerais Críticos”, rotulando-os de “vitais para a segurança e a prosperidade econômica da nação”. As vulnerabilidades nessas cadeias de suprimentos foram percebidas ainda mais quando a Covid-19 e as medidas de resposta sem precedentes expuseram as apostas caras da terceirização industrial e as consequências não intencionais da globalização. Em 2020, o senador Ted Cruz introduziu o “ORE Act” para apoiar e incentivar o desenvolvimento de capacidades domésticas de terras-raras. E, durante seu primeiro mês no cargo, o presidente Joe Biden incluiu o setor entre apenas três outros em uma Revisão da Cadeia de Suprimentos de 100 dias .
Infelizmente, a legislação proposta estagnou no comitê, e o Departamento de Defesa (DoD) fez apenas alguns investimentos comparativamente pequenos no setor. Ao contrário do petróleo, tem havido um fluxo relativamente ininterrupto de materiais e produtos baratos da China, e, portanto, as terras-raras não são prioridade suficiente para um ambiente político míope.
O futuro da segurança dos EUA está diretamente ligado à segurança dos recursos de terras-raras. Deixar de garantir os recursos necessários para acompanhar a inovação tecnológica significa uma falha em permanecer globalmente competitivo. A China teve décadas para desenvolver essa capacidade industrial e protegê-la dos desafiantes globais do livre mercado. Neste ponto, a indústria privada sozinha não será capaz de corrigir esse desequilíbrio. Sem uma intervenção governamental robusta, criativa e proativa, os EUA correm o risco de serem colocados na mesma situação desesperadora que o Japão enfrentou há 80 anos.
“O Oriente Médio tem petróleo. A China tem terras-raras.” (Deng Xiaoping, 1987)
As terras raras tornaram-se uma parte fundamental da vida moderna. Telefones celulares, computadores, televisores e carros estão entre os produtos indispensáveis, alimentados por fortes ímãs internos fabricados a partir de terras-raras. Dispositivos médicos modernos, sistemas de comunicação e uma transição energética sustentável e “verde” dependem inteiramente da exploração bem-sucedida desse recurso não renovável. E, como pode ser facilmente inferido, as terras-raras são vitais para o desenvolvimento da tecnologia militar.
Para apresentar uma comparação mais familiar, a OPEP (Organização dos Países Exportadores de Petróleo) controla 41% da produção de petróleo, e com isso exerce um tremendo poder geopolítico há décadas. Essa dependência obrigou os Estados Unidos a apoiar agressivamente o desenvolvimento de cadeias de suprimentos alternativas. Hoje, apesar de a China controlar aproximadamente 60% do minério de terras-raras, produzir 85% dos óxidos e responder por mais de 95% da fabricação de terras-raras, não há resposta comparável.
Com as crescentes tensões no Sudeste Asiático, uma guerra comercial em andamento e a crescente pressão global para combater as mudanças climáticas com tecnologia “verde”, o potencial para uma crise global está aumentando. Em tal situação, além das medidas diplomáticas e econômicas, a supremacia militar e a dissuasão são essenciais para que os Estados Unidos continuem defendendo seus interesses.
Para complicar as coisas, a capacidade dos EUA de manter qualquer vantagem militarmente competitiva sobre a China depende em grande parte da mesma cadeia de suprimentos vulnerável. Armas guiadas com precisão, tecnologia furtiva, drones e satélites estão entre os principais elementos estratégicos de defesa que dependem de terras-raras. Cada aeronave F-35, compartilhada por 14 nações aliadas e considerada instrumental para a guerra futura, contém 920 libras de material de terras raras. A China já demonstrou a capacidade de afetar diretamente esse desenvolvimento.
Em 2020, em resposta a um acordo de defesa dos EUA com Taiwan, a China ameaçou cortar o fornecimento de terras-raras para três fabricantes de defesa dos EUA – incluindo o produtor do caça F-35, a empresa Lockheed Martin. Embora tenha falhado em se materializar, essa reação demonstrou o poder do monopólio chinês e as custosas consequências potenciais para os Estados Unidos e seus aliados. Também serviu como um alerta para qualquer país que pudesse desafiar indiretamente a política externa da China e um incentivo para que todos garantissem uma cadeia de fornecimento de terras raras independente e confiável.
O caminho da China para o monopólio
Aproximadamente 40% das reservas de terras-raras atualmente exploradas estão em minas chinesas. Embora a maioria restante esteja em outros lugares, a China também se tornou o principal importador de minério e concentrados. No entanto, ter a matéria-prima é apenas uma parte do processo.
Ao contrário de outras nações industrializadas, o governo chinês conseguiu alinhar e subsidiar a indústria de terras-raras de acordo com planos estratégicos de longo prazo. Com o tempo, isso criou as configurações altamente competitivas necessárias para que suas empresas obtivessem uma vantagem econômica sobre os concorrentes globais, enquanto suportavam quaisquer perdas financeiras de curto prazo.
Uma consciência ambiental global em constante expansão também jogou a favor da China. A exploração de terras-raras continua sendo um negócio difícil e sujo. A maioria das nações industrializadas capazes de tais processos não têm vontade de fazê-lo de uma maneira economicamente viável e ambientalmente responsável. Nesse sentido, como em muitos outros, a China continua a superar com sucesso a divisão entre capacidade e tolerância.
Com conhecimento técnico cuidadosamente acumulado, baixos custos, regulamentações flexíveis e apoio firme do governo, a China está bem posicionada para continuar dominando esse mercado. Além disso, a China foi responsável pelo depósito de mais de 80% das novas patentes internacionais relacionadas à tecnologia de terras-raras, tornando a indústria cada vez mais inóspita à concorrência internacional.
Os concorrentes
A MP Materials na Califórnia recentemente se gabou de entregar 15% do suprimento global de terras raras – mas 100% dessa “entrega” é enviada para plantas de processamento chinesas na forma de concentrados simples. A empresa tem uma ambiciosa estratégia de desenvolvimento de dois estágios com capacidade de processamento definida para 2022 e até recebeu US$ 9,6 milhões do DoD (Departamento de defesa, da sigla em inglês) para apoiar o projeto, mas falhas anteriores na indústria de terras-raras dos EUA deixam muitos céticos.
A Lynas Corporation, com sede na Austrália, administra a única cadeia de suprimentos completa fora da China. No entanto, com sua única planta de processamento na Malásia, um componente crítico está sujeito a uma governança externa um tanto imprevisível. Para “diversificar [sua] pegada industrial”, a Lynas está atualmente construindo uma segunda planta de processamento na Austrália e recebeu mais de US$ 30 milhões do Departamento de Defesa dos EUA para apoiar a construção da planta de processamento no Texas.
Outro player importante a ser considerado nesse setor é a Neo Materials do Canadá. Embora não opere nenhuma de suas próprias minas, a Neo possui a única planta de processamento de terras-raras na Europa e, em conjunto com a Energy Fuels Inc., desenvolveu recentemente uma inspiradora “Iniciativa de Fornecimento de Terras-Raras EUA-Europea”, que seria inteiramente independente da China.
Mas não são apenas as outras empresas de terras-raras que procuram abordar as preocupações globais. Em 2018, a Toyota introduziu um ímã que incluía 50% menos material de terras-raras, e desde então outros fabricantes de automóveis aderiram a essa estratégia inovadora. Como a autoproclamada “organização líder mundial de pesquisa aplicada”, a Frauenhofer-Gesellschaft da Alemanha está coordenando esforços internacionais para explorar métodos mais eficientes de colheita de terras raras e identificar potenciais substitutos para o material.
Por mais encorajadores que alguns desses desenvolvimentos sejam, construir uma cadeia de suprimentos abrangente e local “mina-a-ímã” para rivalizar com a China requer vários anos, investimentos significativos e, na maioria dos casos, políticas ambientais e fiscais de apoio. Sem a intervenção do governo, as empresas podem não ser capazes de manter grandes ambições enquanto sobrevivem às perdas iniciais contra o monopólio chinês entrincheirado.
Intervenção Industrial
Apesar de sua orgulhosa história capitalista, os EUA não são sem precedentes para a intervenção industrial. Ocasionalmente, essa ação foi tomada para estabilizar um setor econômico em um momento de crise ou proporcionar um “bem comum” público nem sempre considerado nas tomadas de decisão do livre mercado. Mas, na maioria das vezes, a intervenção industrial foi tolerada apenas em resposta a uma aparente ameaça externa.
Após o lançamento do Sputnik pela União Soviética, o medo dos EUA levou a um período de patrocínio industrial maciço do governo, provocando uma revolução digital que incluiu o nascimento da internet moderna. A “Operação Warp Speed” e a busca de uma vacina contra o vírus da Covid-19 também tiveram níveis tremendos de intervenção – e muito pouca oposição pública.
Com uma situação econômica bilateral atolada em codependência e situação de segurança precária no Mar da China Meridional, não é tão fácil rotular a China de forma clara e pública como uma ameaça externa. Além disso, sem uma ampla compreensão pública da relevância desse recurso natural, as cadeias de fornecimento de terras-raras carecem do mesmo vigor político necessário para motivar ações governamentais em larga escala.
Próximos passos
A solução começa com a conscientização: entender o significado desse material e os perigos de um monopólio chinês. É responsabilidade daqueles que o sabem informar os demais, e, dos políticos eleitos, fazer disso uma prioridade política.
A aprovação do “ORE Act” do senador Cruz é a próxima melhor oportunidade para apoiar a autossustentação de terras-raras a longo prazo. Além dos incentivos substanciais para as empresas do setor, o projeto de lei inclui disposições para aqueles que buscam “recuperação secundária” – um processo de coleta de material de dispositivos reciclados e/ou resíduos industriais, contribuindo para estoques nacionais críticos. A legislação também atualiza uma lei existente nos EUA que restringiria ainda mais o fornecimento de terras-raras do DoD por “nações não aliadas” (incluindo a China) e obrigaria a buscar outras soluções de cadeia de suprimentos.
Mas os EUA não serão a única nação afetada por restrições de fornecimento de terras-raras, e é tolice considerar apenas soluções nacionais. Além de um investimento no desenvolvimento da cadeia de suprimentos doméstica, o governo dos EUA pode fazer mais – por meio de esforços diplomáticos e legislativos – para apoiar negócios internacionais, pesquisa e inovação, a fim de criar um sistema cooperativo de compartilhamento de encargos e troca de informações. O apoio governamental de longo prazo e comprometido para a busca de soluções criativas que se estendam além das fronteiras nacionais ajudará a mitigar o risco e permitir que as empresas suportem os custos de curto prazo do desenvolvimento da cadeia de suprimentos e da exploração inovadora.
A China ainda precisa flexionar seriamente sua vantagem estratégica. Atualmente, não pode se dar ao luxo de alienar seus principais parceiros comerciais, nem deseja incentivar o desenvolvimento competitivo da cadeia de suprimentos. Mas essa situação pode mudar. 1941 viu um Japão isolado agir com violência rápida e decisiva por desespero por uma matéria-prima crítica. Considerando os avanços na tecnologia militar moderna e a interconexão das economias globais, tal reação hoje teria consequências incalculáveis.
Os Estados Unidos não estão sozinhos nem sem alternativas. Mas, à medida que o tempo passa sem uma iniciativa governamental substancial, fica cada vez mais difícil alcançar a China e menos difícil imaginar cenários semelhantes de desespero futuro.