Este artigo foi publicado originalmente em inglês no site do think tank Instituto Mercator para Estudos da China (MEIRCS)
Por Eva Seiwert
A admissão de Belarus na Organização de Cooperação de Xangai (OCX) mostra que o grupo antes puramente regional – originalmente composto por China, Rússia, Cazaquistão, Quirguistão, Tadjiquistão e Uzbequistão – está expandindo seu alcance geográfico e geopolítico. Depois da Índia e do Paquistão em 2017 e do Irã em 2023, Belarus será o primeiro país exclusivamente europeu a se juntar. O que começou como um fórum da Ásia Central focado na cooperação de segurança regional se tornará um clube diversificado de dez membros com ambições globais cada vez maiores.
O foco mutável da OCX reflete os interesses em evolução da China e da Rússia. Como membros fundadores, eles foram as forças motrizes na criação de uma plataforma para a segurança regional e cooperação econômica, e 23 anos depois estão dispostos em parte a sacrificar esse papel para aumentar o peso internacional da OCX: seus membros já compreendem aproximadamente 25% da produção econômica mundial e metade de sua população, tornando-a útil para os objetivos geopolíticos de Moscou e Beijing.
Embora o interesse da Rússia na organização iniciada pela China tenha sido inicialmente morno, Moscou começou a levar a OCX mais a sério após sua anexação da Crimeia em 2014 e as sanções ocidentais subsequentes. Desde o início de sua guerra em grande escala contra a Ucrânia em 2022, Moscou teve que buscar parceiros fora da Europa ainda mais intensamente. O Kremlin agora vê a OCX como um fórum útil para reunir apoio e combater as alegações ocidentais de seu isolamento internacional e, como resultado, adotou uma abordagem de “quanto mais, melhor” para a adesão.
A China inicialmente falhou em seu esforço por laços econômicos mais próximos juntamente com a colaboração em segurança. Em meados da década de 2010, ela estava usando instalações como as da Nova Rota da Seda (BRI, na sigla em inglês, de Belt And Road Initiative) e, mais tarde, a cúpula China-Ásia Central para promover uma cooperação regional mais próxima. No entanto, tendo consolidado sua posição como uma grande potência, a China veio a acolher a OCX como um fórum para mostrar sua capacidade de oferecer alternativas às instituições lideradas pelos EUA e se apresentar como a campeã do Sul Global.
A ampliação procurou aumentar a presença geopolítica da organização
Ao abraçar a filiação dos pesos pesados do sul da Ásia, Índia e Paquistão, em 2017, a OCX apostou em aumentar sua visibilidade no cenário mundial, ao mesmo tempo que aceitava o risco de que décadas de tensões Índia-Paquistão pudessem enfraquecer seu mandato central de cooperação em segurança. Independentemente dessa falha, adicionar duas grandes potências regionais que também eram Estados nucleares prometia dar mais legitimidade à organização. Aceitar a Índia como o primeiro país membro inegavelmente democrático ajudaria a combater o retrato ocidental da OCX como um “clube de ditadores”.
A adesão do Irã fez mais sentido em termos de eficácia organizacional. Teerã foi uma escolha natural para ajudar a evitar o tráfico de drogas e a instabilidade política que se espalhavam do vizinho Afeganistão – e prometeu melhores ligações comerciais por meio de seu porto de Chabahar, no Golfo de Omã. Mas o Irã também obscureceu ainda mais o foco regional da OCX e prejudicou qualquer legitimidade global que a organização havia conquistado ao admitir a Índia – vários membros da OCX há muito se recusavam a considerar o pedido do Irã para a adesão plena, protocolado em 2008.
Mas, em 2015, a Rússia e a China se juntaram aos EUA e à Europa para assinar o Plano de Ação Global Conjunto (JCPOA) com o Irã, sob o qual Teerã concordou em limitar seu programa nuclear em troca de alívio de sanções. Depois que o governo Trump se retirou unilateralmente do JCPOA em 2018, o antagonismo em relação aos EUA aproximou a China, a Rússia e o Irã. A adesão de Teerã em 2023 mostrou que a OCX não se importava mais se o Ocidente a via como amiga ou inimiga.
A adesão de Belarus na cúpula da OCX em Astana, Cazaquistão, sela a transformação da OCX em um bloco geopolítico no centro de um confronto global cada vez mais difícil entre os EUA e seus aliados, de um lado, e a China, a Rússia e seus parceiros, do outro. Como o primeiro membro totalmente europeu, Belarus expande o alcance da OCX da Ásia Central, do Sul e Ocidental; adiciona um importante aliado da Rússia e um “ parceiro estratégico ” da China; e reforça a OCX como um contrapeso às organizações ocidentais.
Nem todos os estados-membros querem escolher entre a China e os EUA
A ampliação da OCX agora parece focada em montar uma coalizão que apoie a ambição da China e da Rússia de estabelecer uma ordem global não dominada pelo Ocidente. Mas os interesses de Minsk na OCX podem não ser apenas geoestratégicos. O comércio com outros membros será uma alternativa bem-vinda aos laços com a Europa, dadas as sanções da UE por apoiar a guerra da Rússia contra a Ucrânia. Dada sua economia fraca, Belarus tem mais a ganhar com a filiação à OCX do que os outros membros com Minsk.
Os próximos passos da OCX serão críticos. Ela se concentrará na consolidação das relações entre seus membros, parceiros próximos da China e da Rússia que endossam sua visão de uma “ordem mundial multipolar”, mas também querem colher os frutos da colaboração econômica? Ou a expansão se tornará o novo normal, à medida que a OCX reúne o máximo de países possível para se estabelecer como a voz do Sul Global? Os chamados parceiros de diálogo da organização atualmente incluem, entre outros, Bahrein, Camboja, Egito, Kuwait, Maldivas, Nepal e Catar.
Como a OCX exige consenso, parece provável que a organização não se apresse em adicionar mais países. Alguns Estados da OCX não têm interesse em serem atraídos para escolher entre fidelidade à Rússia e à China e relações com os EUA. O Cazaquistão, por exemplo, se recusou a apoiar abertamente a guerra da Rússia contra a Ucrânia. Sua “política externa multivetorial” deve torná-lo relutante em transformar a OCX de uma ferramenta para resolver questões regionais em uma de geopolítica.
A ampliação elevou o perfil da OCX e a colocou em uma situação difícil – a visibilidade internacional veio de mãos dadas com a perda de relevância regional. Isso representa uma oportunidade para a União Europeia (UE) aumentar seu engajamento com a Ásia Central. Laços diplomáticos e econômicos cresceram nos últimos anos – a UE responde por 42% do investimento estrangeiro direto acumulado na região. Embora a Europa não possa atuar como uma alternativa ao mandato regional original da OCX, ela pode aproveitar sua posição para oferecer parcerias mais atraentes focadas em cooperação concreta.