Este artigo foi publicado originalmente em inglês no site da revista The National Interest
Por Michael Beckley e Hal Brands
Em 16 de julho de 2020, a Marinha do Equador detectou uma frota de aproximadamente 250 navios de pesca de bandeira chinesa fora da Zona Econômica Exclusiva (ZEE) das Ilhas Galápagos. A frota continuou a operar por várias semanas e, por períodos superiores a oito horas, os navios desligaram seus sistemas de localização legalmente exigidos. Naturalmente, diversos atores da região levantaram suspeitas sobre essas atividades aparentemente ilegais. Esta não foi a primeira vez que os Estados sul-americanos tiveram que lidar com casos alarmantes de pesca IUU (ilegal, não declarada e não regulamentada, da sigla em inglês).
No entanto, o evento em Galápagos foi particularmente perturbador e funcionou como uma faísca para a comunidade internacional. As Ilhas são um território único considerado Patrimônio da Humanidade pela Agência das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO). Mais importante ainda, é provável que o aprofundamento da competição EUA-China também esteja desempenhando um papel crítico na crescente visão da pesca IUU como uma ameaça à segurança nacional da região. Pouco depois do incidente em Galápagos, o Comando Sul dos Estados Unidos (USSOUTHCOM) expressou firme apoio aos esforços equatorianos contra a pesca ilegal. Duas semanas depois, o então secretário de Estado Mike Pompeo criticou o governo chinês e exigiu que ele impusesse uma política transparente de tolerância zero à pesca ilegal.
Desde então, diferentes atores regionais têm se concentrado cada vez mais na pesca IUU. Além disso, os Estados Unidos apoiaram iniciativas específicas destinadas a fortalecer a capacidade de patrulhamento dos governos nacionais. A pesca IUU era tradicionalmente discutida como um problema econômico e ambiental; agora, também está sendo enquadrado como uma ameaça irregular à segurança. Então, a pesca IUU é uma ameaça à segurança nacional na América do Sul? Em caso afirmativo, a República Popular da China (RPC) deve ser responsabilizada? Ou os Estados Unidos estão exagerando no problema para conter a China?
A indústria pesqueira é uma atividade econômica vasta e crescente. Enquanto em 1920 captava e produzia pouco mais de 20 milhões de toneladas, em 2018 o número havia crescido para 180 milhões. Consequentemente, a pesca IUU, a contrapartida ilícita da indústria pesqueira, também está crescendo. Estima-se que gere entre US$ 10,5 bilhões e US$ 36,4 bilhões e represente entre 14% a 33% da captura total de peixes no mundo. Embora as empresas cumpridoras da lei sigam vários regulamentos que garantem a sustentabilidade, os direitos dos trabalhadores e a concorrência justa, os navios que se dedicam à pesca IUU não o fazem. Como o próprio nome sugere, a pesca ilegal, não declarada e não regulamentada atua em violação da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (UNCLOS).
De acordo com a convenção, as nações são responsáveis por manter o controle de seus navios e garantir que eles cumpram as leis domésticas e internacionais. Embora as frotas de águas distantes (DWF, na sigla em inglês) possam não estar operando sob as ordens diretas de suas nações, seus respectivos governos são legalmente responsáveis por suas ações. A convenção, conhecida como “Constituição do Mar”, estabelece a jurisdição de nações soberanas sobre suas Zonas Econômicas Exclusivas (ZEE), que se estendem por até 200 milhas do continente. Nesse território, apenas o respectivo Estado soberano pode gerir e explorar legitimamente os recursos naturais através de empresas locais ou licenciando atores estrangeiros. A pesca IUU geralmente ocorre ao longo da fronteira da ZEE. Os navios operam permanecendo em águas internacionais e, ocasionalmente, penetrando na ZEE, violando a soberania da nação.
Tradicionalmente, os atores nacionais e internacionais enfatizaram as ameaças econômicas da pesca IUU. No entanto, Estados e ONGs começam a se preocupar com outros aspectos desse fenômeno. Os observadores da pesca IUU não estão apenas preocupados com a perda de receitas, mas também com os danos ao ecossistema, a subsistência dos pescadores locais e as violações dos direitos humanos.
Além disso, a recente afirmação da pesca IUU como uma ameaça à segurança nacional é provavelmente o aspecto mais relevante desta questão. A pesca IUU ameaça a segurança nacional por se envolver diretamente com o tráfico de vida selvagem, narcóticos e pessoas. Além disso, cria um terreno mais fértil para o crime organizado ao afetar as economias locais e a segurança alimentar. Um estudo realizado pelo Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crime em 2011 apresentou conclusões perturbadoras. Em primeiro lugar, as frotas marítimas distantes muitas vezes dependem de trabalho forçado. Mais importante ainda, o estudo descobriu que os navios de pesca são usados como navios-mãe para o contrabando de drogas e armas.
A Guarda Costeira dos EUA agora afirma que “a pesca ilegal, não declarada e não regulamentada (IUU) substituiu a pirataria como a principal ameaça à segurança marítima global.” Mesmo que a Guarda Costeira reconheça que Taiwan, Japão, Coreia do Sul e Espanha são importantes perpetradores da pesca IUU, seu Panorama Estratégico para 2020 dedica uma seção específica para abordar “preocupações com as práticas de pesca da China”. A peça afirma que suas frotas marítimas distantes, juntamente com a Milícia Marítima das Forças Armadas Populares, realizam um comportamento agressivo em alto mar “em apoio aos objetivos estratégicos marítimos de longo prazo do Partido Comunista Chinês”. Além disso, exige que a China controle seus navios que violam a ordem internacional baseada em regras.
Consequentemente, não foi surpresa quando, em janeiro de 2021, o USSOUTHCOM e a Guarda Costeira dos EUA lançaram a Operação Cruzeiro do Sul. Embora os países da região tenham tentado coordenar respostas contra a pesca IUU através de ações como acordos de regulamentação portuária, a operação conjunta foi uma novidade. Pela primeira vez na história recente, um navio da Guarda Costeira participou de exercícios de cooperação no Atlântico Sul contra a pesca IUU. O plano original incluía a visita do USCG Cutter Stone a Guiana, Brasil, Uruguai e Argentina.
Apesar do plano inicial, a Operação Cruzeiro do Sul se tornou um exemplo perfeito das tensões geopolíticas entre a China e os Estados Unidos na América do Sul quando a Guarda Costeira teve que cancelar sua visita à Argentina. A explicação oficial do governo dos Estados Unidos foi que problemas técnicos relacionados à profundidade das águas da costa da cidade de Mar del Plata não permitiram a entrada do navio no porto. No entanto, reportagens da mídia argentina apontam que o motivo dessa mudança de planos é que o governo Fernández-Kirchner, que tem uma relação muito próxima com Beijing, queria evitar tensões com a China. A relevância dessa polêmica ficou evidente quando o ex-presidente Mauricio Macri criticou a decisão e a associação da indústria local do camarão falou em “relações carnais” entre o governo e a China.
Embora a Operação Cruzeiro do Sul tenha terminado em março de 2021, não será a última de seu tipo. O almirante Craig S. Faller, comandante do USSOUTHCOM, afirmou que a pesca IUU é uma das “três principais, senão a principal” preocupação de segurança dos países da região e que usará o impulso em torno da pesca IUU para impulsionar ações concretas .
As crescentes preocupações globais com a pesca IUU são justificadas. No entanto, a China está ameaçando a segurança nacional na América do Sul por meio de sua frota marítima distante, como sugere o USSOUTHCOM? Um olhar mais atento aos dados disponíveis pode esclarecer esta questão.
No que diz respeito à responsabilidade da China, é verdade que é o maior autor da pesca IUU, com a maior frota de águas distantes do mundo. De acordo com a maioria das estimativas, possui cerca de 3 mil navios. No entanto, o Overseas Development Institute afirma que o número real é 17 mil. Embora a China seja um ator indiscutível da pesca IUU, não é o único. Taiwan, Coréia do Sul e Japão também são grandes participantes, cada um respondendo por pelo menos 10% do total da pesca IUU. Embora os Estados Unidos mencionem o papel de outros países engajados na pesca IUU, enfatizam esmagadoramente a China, sugerindo que a competição de grande poder é um aspecto crítico da preocupação com essa questão.
De uma perspectiva global, o recentemente desenvolvido Índice de Pesca IUU é útil para comparar a América do Sul com outras regiões do mundo. Este índice mede o quão vulneráveis os países são à pesca IUU e quão capazes eles são para combatê-la. Ao comparar as regiões, Ásia e África são as mais afetadas. A América do Sul vem apenas em quinto lugar. Esta informação parece ser consistente com a ideia de que embora a pesca IUU na região seja preocupante, é pequena em comparação com outras áreas.
Ao analisar as estratégias de defesa e segurança nacional dos países costeiros da América do Sul, a pesca IUU não se destaca como uma das principais ameaças. Está notavelmente ausente na Estratégia de Segurança Nacional da Argentina de 2019, bem como nos Livros Brancos de Defesa do Chile e do Peru, publicados em 2018 e 2006, respectivamente. Não surpreendentemente, a anomalia é o Equador, cujo White Defense Paper de 2018 menciona a pesca IUU oito vezes. No entanto, pode ser possível que as futuras estratégias de segurança nacional possam colocar uma ênfase mais significativa na pesca IUU, porque a preocupação regional aumentou após o incidente de 2020 em Galápagos.
Não há dúvida de que a pesca ilegal, não declarada e não regulamentada é um desafio para a comunidade global. Seus perigos para o meio ambiente, as economias e a soberania dos países são profundamente preocupantes. Na América do Sul, a pesca IUU parece ser uma preocupação crescente para os Estados, que estão começando a organizar respostas regionais. No entanto, analisá-lo fora do contexto de competição de grandes potências entre os Estados Unidos e a China seria incompleto. Em uma região historicamente conhecida como “quintal da América”, é evidente que o governo dos EUA vê a pesca IUU como uma questão em que deve conter a China e sua influência significativa na região. Embora a América do Sul ainda não seja tão vulnerável à pesca IUU como outras regiões, provavelmente devido à sua distância da Ásia, isso pode mudar no futuro com o aumento da demanda mundial por peixes. Se for esse o caso, iniciativas lideradas pelos EUA, como a Operação Cruzeiro do Sul, podem se tornar muito mais frequentes.
Em uma região historicamente conhecida como “quintal da América”, é evidente que o governo dos Estados Unidos vê a pesca IUU como uma questão em que deveria se opor à China e sua influência significativa na região.