Este artigo foi publicado originalmente em inglês pelo think tank Centro de Estudos Estratégicos e Internacionais
Por Heather Williams
Em 6 de maio, o Ministério da Defesa russo anunciou que a sua Marinha, Força Aérea e forças de mísseis terrestres realizariam exercícios nucleares táticos no Distrito Militar do Sul. Isto aconteceu dias antes de Vladimir Putin ser reempossado em 7 de maio e das celebrações do Dia da Vitória em 9 de maio na Rússia. Mas, de acordo com o presidente belarusso, Alexander Lukashenko, a razão para os exercícios “emana principalmente da Ucrânia”. O Ministério da Defesa russo enquadrou os exercícios como uma resposta a “declarações provocativas e ameaças de certos funcionários ocidentais em relação à Federação Russa”, e o porta-voz do Kremlin, Dmitry Peskov, apontou declarações de líderes britânicos e franceses como justificativa para os exercícios, incluindo uma declaração pelo presidente francês Emmanuel Macron em 2 de maio, indicando que a França poderia enviar tropas para a Ucrânia.
As ameaças nucleares fazem parte da estratégia da Rússia na Ucrânia desde a invasão em fevereiro de 2022. O Kremlin percebe claramente algum benefício desta estratégia. Uma razão pode ser a dissuasão e a sinalização nuclear. Mas outra razão pela qual a Rússia continua a confiar no uso de armas nucleares é porque está escapando impune. Estes comportamentos de risco são essencialmente gratuitos para Moscou e suscitaram pouca ou nenhuma resposta por parte da comunidade internacional em geral, para além de declarações de opróbrio por parte dos Estados Unidos e de alguns Estados europeus. A redução dos riscos nucleares exigirá que mais países enfrentem as bravatas nucleares russas, como os últimos exercícios, e imponham custos diplomáticos ou econômicos.
Negócio de risco nuclear
A dependência de ameaças e sinais nucleares é uma tendência duradoura nas atividades da Rússia durante a guerra na Ucrânia. Em 27 de fevereiro de 2022, Putin colocou as forças de dissuasão da Rússia em “alerta máximo de combate”, justificando-o com base em ações agressivas e retórica do Ocidente, enquanto tanques russos avançavam para a Ucrânia. Em outubro de 2023, a Rússia realizou exercícios de prontidão do seu sistema de alerta nuclear num cenário em que 70% do país foi destruído e incluiu uma simulação de combate nuclear. E, em dezembro de 2023, Lukashenko afirmou que a Rússia tinha concluído a transferência de armas nucleares tácticas para Belarus com o objetivo de dissuadir os membros da Otan (Organização do Tratado do Atlântico Norte).
A intimidação nuclear deste tipo se enquadra na estratégia mais ampla e na doutrina nuclear da Rússia. A doutrina nuclear da Rússia para 2020 descreve um papel das armas nucleares como “a prevenção da escalada de ações militares e a sua cessação em condições aceitáveis para a Federação Russa e (ou) os seus aliados.” A liderança russa pode estar assumindo que tem mais em jogo na Ucrânia do que a Otan, e as ameaças nucleares são um meio de sinalizar o seu compromisso em vencer a guerra, na esperança de afastar a intervenção ocidental. As ameaças nucleares poderiam servir a um objetivo secundário de dividir a Otan e testar a força da aliança face a um adversário determinado com armas nucleares.
Se as ameaças nucleares da Rússia tiveram ou não o efeito dissuasor desejado continua a ser um tema para debate. Por um lado, a Otan não forneceu tropas no terreno e foi lenta nos primeiros dias da guerra em fornecer ajuda militar direta à Ucrânia. Por outro lado, esse nível de intervenção militar provavelmente nunca esteve nos planos, especialmente para os Estados Unidos. Além disso, e mais importante, porém, o Ocidente tem testado consistentemente e muitas vezes ultrapassado as linhas vermelhas da Rússia. Por exemplo, o Ocidente forneceu repetidamente à Ucrânia sistemas de armas contra os quais o Kremlin alertou explicitamente, incluindo tanques e mísseis de longo alcance.
Embora a Rússia possa considerar que o seu ataque nuclear tem um efeito dissuasor estabilizador e mantém o Ocidente afastado, também elevou os riscos nucleares ao nível mais alto desde o fim da Guerra Fria.
Como a Rússia se safa
Mas a Rússia também continua com a sua política de ataque nuclear porque não sofreu quaisquer custos por fazê-lo. Com a importante exceção da implantação de armas nucleares em Belarus, não houve qualquer protesto público internacional, incluindo por parte dos líderes mundiais, em relação à agressão nuclear russa, para além da por parte dos países ocidentais. O Sul Global e outros membros dos BRICS (Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul) permaneceram em grande parte silenciosos sobre a intimidação nuclear da Rússia como fonte dos riscos nucleares crescentes.
A responsabilidade da Rússia no aumento dos riscos nucleares não se limita a brandir sua espada na Ucrânia, mas inclui também o seu desmantelamento gradual ou o desafio à ordem nuclear internacional. Isto inclui a retirada da ratificação do Tratado de Proibição Total de Testes Nucleares, a suspensão da participação no Novo Tratado de Redução de Armas Estratégicas (Novo START) e violações históricas de acordos, incluindo o Tratado de Forças Nucleares de Alcance Intermediário e as Iniciativas Nucleares Presidenciais.
Além disso, a Rússia vetou uma resolução da ONU que impedia a implantação de armas nucleares no espaço em abril de 2024. Numa declaração conjunta EUA-Japão, o embaixador dos EUA Robert Wood disse : “A Rússia abandonou essa responsabilidade ao vetar uma resolução simples, uma resolução que não era apenas nossa, mas pertencia a todos os 65 copatrocinadores.” No início de abril, a Rússia vetou outra resolução do Conselho de Segurança da ONU para alargar o mandato do Painel de Peritos da ONU sobre a Coreia do Norte, que tem a tarefa de observar o cumprimento das sanções da ONU a Pyongyang para fins de não proliferação.
Curiosamente, um grupo mais vasto de Estados apelou aos recentes vetos e desafios da Rússia às estruturas existentes de controle de armas; no entanto, as vozes mais visivelmente ausentes na expressão do opróbrio são as do Sul Global. Na verdade, a resposta da comunidade internacional veio em grande parte dos Estados ou aliados ocidentais, mas por outro lado foi silenciada. Como resultado, a Rússia pode continuar a realizar exercícios nucleares, fazer ameaças nucleares e implantar armas nucleares em Belarus com impunidade.
Talvez um dos exemplos mais flagrantes disto tenha ocorrido em junho de 2022, na Reunião dos Estados Partes do Tratado sobre a Proibição de Armas Nucleares (TPAN). Os seus membros incluem a Áustria e a Irlanda, juntamente com o México, a África do Sul, as Filipinas e uma série de outros países da América Latina, Sudeste Asiático e África. O TPAN proíbe as partes de “[usar] ou ameaçar usar armas nucleares ou outros dispositivos explosivos nucleares.” E, no entanto, os estados do TPAN não conseguiram denunciar as ameaças nucleares russas no meio da guerra em curso na Ucrânia.
Uma explicação possível é que a Rússia tenha tido sucesso em cortejar o Sul Global. Moscou adotou uma abordagem mais transacional na sua relação com o Sul Global e alinhou os seus próprios interesses antiocidentais com os de muitos países do Sul Global. Num discurso de 2023, por exemplo, Putin afirmou: “Está emergindo um novo sistema de relações internacionais, mais justo e mais democrático, que vai ao encontro das necessidades da maioria mundial.” Além disso, a Rússia depende fortemente do comércio com os seus parceiros BRICS, sendo 20% do seu comércio com a China e 8% com a Índia, predominantemente de petróleo bruto. E, em 2023, outros Estados do BRICS se opuseram às sanções lideradas pelo Ocidente contra a Rússia em resposta à guerra na Ucrânia, dizendo que eram “incompatíveis” com a Carta das Nações Unidas.
Há pelo menos uma outra exceção a esta tendência. De acordo com relatórios subsequentes, os líderes militares russos estavam considerando a utilização de armas nucleares tácticas em outubro de 2022. Na mesma altura, o presidente chinês Xi Jinping apelou publicamente à comunidade internacional para “se opor conjuntamente à utilização ou às ameaças de utilização de armas nucleares.” O ministro da Defesa da Índia alertou igualmente o seu homólogo russo de que a utilização nuclear iria “contra os princípios básicos da humanidade.” Posteriormente, a Rússia diminuiu as tensões nucleares e mudou a sua narrativa. Há, claro, uma série de explicações potenciais para o motivo pelo qual a Rússia não utilizou armas nucleares em outubro de 2022 ou em qualquer outro momento. Mas a intervenção de um conjunto mais vasto de intervenientes internacionais não deve, no entanto, ser facilmente descartada.
Uma estratégia de redução de risco
Parece pouco provável que a Rússia abandone a sua estratégia de ataque nuclear tão cedo. Na verdade, quando o apoio ocidental chega à Ucrânia e desafia as conquistas russas, embora isso possa não acontecer num futuro próximo, as ameaças nucleares podem se tornar mais prevalecentes. Como resultado, os riscos da utilização nuclear podem continuar aumentando. A gestão destes riscos deve incluir uma abordagem tripartida.
Em primeiro lugar, os Estados Unidos devem continuar a construir apoio multilateral para medidas de redução de riscos, tais como a proibição de testes ASAT (testes de mísseis antissatélite de ascensão direta), que obteve o apoio de 155 Estados nas Nações Unidas. Esta estratégia deve dar prioridade ao envolvimento de outros membros dos BRICS e do Sul Global para construir um reconhecimento consensual do risco crescente da utilização nuclear e de quem é responsável por esse risco. Como apelou recentemente a baronesa Catherine Ashton, “parem de da como certo o Sul Global.” Muitos destes países estão profundamente empenhados nas instituições existentes, como o Tratado de Não Proliferação de Armas Nucleares (TNP), e nos conceitos de justiça e responsabilidade. São parceiros valiosos no reforço das normas internacionais e na redução dos riscos nucleares.
Em segundo lugar, os Estados Unidos e outros possuidores nucleares, incluindo a Rússia, deveriam adotar medidas práticas de redução de riscos. Um fórum potencial para progresso nesta área é o processo P5, que a Rússia preside atualmente. Isto deverá incluir o debate contínuo sobre a transparência das doutrinas nucleares e a exploração de novas oportunidades de redução de riscos, especialmente o impacto das tecnologias emergentes, como a inteligência artificial, nos riscos nucleares, juntamente com o desenvolvimento de novos canais de comunicação de crises.
E, finalmente, os Estados sem armas nucleares também têm a responsabilidade de reduzir os riscos nucleares. São intervenientes-chave na ordem nuclear global. Suas vozes também são importantes. Essas vozes deveriam ser usadas para condenar exatamente o tipo de comportamento vindo de Moscou. Responsabilizar a Rússia pelo aumento do risco de utilização nuclear e pela quebra das barreiras de proteção nuclear não só manterá as normas, mas também dissuadirá a Rússia de continuar com o seu comportamento irresponsável. A expansão das iniciativas multilaterais através das Nações Unidas proporciona uma oportunidade para condenar o uso de armas nucleares russas, juntamente com a utilização de fóruns multilaterais como o TNP. Mas, em última análise, a menos que a Rússia perceba quaisquer custos associados à sua intimidação nuclear, é provável que o comportamento continue.