_{Este artigo foi publicado originalmente em inglês no site The Diplomat}

Por David Skidmore

À medida que a China recua dos investimentos em infraestrutura de grande escala na África, vale a pena considerar por que tantos grandes projetos da Nova Rota da Seda (Belt and Road Iniciative, da sigla em inglês BRI) na região, revelados com grande alarde, acabaram tendo dificuldades. Um fio condutor desses casos tem sido a incapacidade da China de gerenciar as complexidades políticas associadas ao desenvolvimento de infraestrutura.

Dentro da própria China, o contexto para o desenvolvimento de infraestrutura é definido pela continuidade política, atores estatais abastados, mídia controlada pelo Estado e uma sociedade civil fraca. As autoridades podem planejar e implementar projetos com poucos impedimentos sérios.

A BRI foi concebida como uma extensão desse ‘Modelo China’ de cima para baixo de desenvolvimento de infraestrutura para outros países. Mas, é claro, as circunstâncias políticas familiares aos atores chineses em casa raramente são duplicadas no exterior – apesar do fato de que, de acordo com Ding Yifan, do Centro de Pesquisa de Desenvolvimento do Conselho de Estado da China, as empresas chinesas muitas vezes “pensam que outros países são como a China”.

Os atores chineses geralmente abordam os acordos da BRI com duas suposições contraditórias: primeiro, a liderança política com a qual estão lidando é muito fraca ou muito venal para desafiar os termos do contrato que decididamente favorecem a China; segundo, esses mesmos líderes serão fortes o suficiente para afastar a resistência a projetos ambiciosos de infraestrutura por parte de políticos da oposição e grupos da sociedade civil, ao mesmo tempo em que mobilizam os recursos financeiros necessários para sustentar projetos caros e de longo prazo.

Na prática, poucos projetos atendem às condições “exatas” dessa fórmula Cachinhos Dourados. Em vez disso, as condições são “muito quentes” – líderes fortes rejeitam termos desfavoráveis ​​– ou “muito frios” – líderes fracos não podem defender maus acordos contra a oposição doméstica ou resgatar os projetos uma vez que tenham problemas.

Os três estudos de caso abaixo iluminam um caminho diferente para o fracasso.

Um líder forte fecha um acordo: Porto de Bagamoyo

Em março de 2013, o presidente da Tanzânia, Jakaya Kikwete, e o presidente chinês, Xi Jinping, assinaram um acordo para um porto de US$ 10 bilhões projetado para movimentar 20 milhões de contêineres por ano. A China Merchants Holding foi contratada para construir o porto com o Export-Import Bank da China fornecendo a maior parte do financiamento. O porto estaria ligado a uma grande cidade industrial e à Ferrovia TAZARA, permitindo o transporte de mercadorias de e para a África Central.

Situado no distrito natal de Kiwete, Bagamoyo, o porto estava bem posicionado para trazer benefícios aos apoiadores do presidente. Com seu mandato terminando menos de um mês depois, Kiwete apressou-se a concluir os contratos de construção do porto em outubro de 2015.

Em um movimento impressionante, o novo presidente John Magufuli rapidamente decidiu cancelar os contratos. Em contraste com Kikweta, Magufuli era um nacionalista econômico inclinado a negociar duramente com investidores estrangeiros. Magufuli também era um líder duro, muitas vezes autoritário, que tolerava pouca oposição.

Após anos de novas negociações, Magufuli desistiu em outubro de 2019. Declarando as demandas chinesas como “exploradoras”, Magufuli reclamou: “Esses investidores estão chegando com condições difíceis que só podem ser aceitas por pessoas loucas”. O presidente-executivo da Autoridade Portuária da Tanzânia, Deusdedit Kakoko, rejeitou as cinco principais condições da China Merchants Holding International, que incluíam um arrendamento de 99 anos, isenção de impostos, taxas abaixo do mercado para água e eletricidade, regulamentação relaxada e restrições à capacidade da Tanzânia de desenvolver portos concorrentes.

Após a morte de Magufuli no cargo, o recém-empossado presidente Samia Suluhu Hassan anunciou, em junho de 2021, a retomada das negociações com a China sobre o projeto do Porto de Bagamoyo. Hassan está intimamente alinhado com a rede política do ex-presidente Jakaya Kikwete dentro do partido governante Chama Cha Mapinduzi (CCM). Se Hassan se mostrar flexível o suficiente para aceitar as condições da China, o projeto do porto correria o risco de fracassar em nossos outros dois caminhos.

Um líder fraco resulta em um elefante branco: a ferrovia de bitola padrão do Quênia

Líderes fracos aceitam termos que favoreçam credores e investidores estrangeiros. Mas projetos unilaterais geralmente geram oposição fatal. Ou, se implementados, correm o risco de se tornarem elefantes brancos financeiros. Dois casos do Quênia destacam abaixo os termos do contrato em destaque que favorecem fortemente a China. Ambos os projetos foram negociados pelo presidente Uhuru Kenyatta, amplamente considerado mais fraco do que seus antecessores: o pai de Uhuru, Jomo Kenyatta, uma figura anticolonial imponente que serviu como o primeiro líder pós-independência do Quênia, e o autocrático Daniel Toroitich arap Moi, que detinha a presidência por 22 anos.

Apesar de seu pedigree familiar, Uhuru Kenyatta foi derrotado em sua primeira candidatura à presidência em 2002. Ele mal sobreviveu a um desafio judicial para sua vitória de 2013. Embora os retornos iniciais das eleições de agosto de 2017 mostrassem Kenyatta o vencedor, a Suprema Corte ordenou uma nova eleição depois de se aliar a um desafio montado pelo principal candidato da oposição. Após meses de tensão crescente, o desafiante de Kenyatta retirou-se da votação de outubro, permitindo que Kenyatta se mantivesse no cargo.

Para melhorar sua precária posição política, Kenyatta procurou acelerar o desenvolvimento econômico queniano atraindo capital estrangeiro, especialmente da China. Em 2018, a China detinha cerca de US$ 10 bilhões ou 73% da dívida total do Quênia, uma das taxas mais altas da África. Mesmo quando o serviço da dívida do Quênia triplicou entre 2013 e 2018, Kenyatta declarou desafiadoramente: “Vou continuar a pedir emprestado para me desenvolver”.

O projeto Standard Gauge Railway (SGR) do Quênia serviu como a joia da coroa do ambicioso plano de Kenyatta. A ferrovia foi projetada para acelerar o fluxo e aumentar a capacidade de movimentação de mercadorias de e para o porto queniano de Mombasa. O Quênia contratou a China Road and Bridge Corporation (CRBC) para construir o SGR em três etapas principais. O plano também previa uma quarta etapa realizada em cooperação com o governo de Uganda, com uma linha que vai para a capital ugandense de Kampala e, eventualmente, para o interior da África Oriental. A viabilidade financeira do projeto dependia do volume esperado de mercadorias que uma rede ferroviária estendida realizaria.

A maior parte do financiamento para a primeira etapa, de Mombasa a Nairóbi, foi fornecida pelo China Export-Import Bank no valor de US$ 3,24 bilhões. Uma companhia de propósito especial chamada Kenyan Railway Corporation (KRC) contratou a CRBC para operar a linha. O serviço de passageiros e frete estava operacional no início de 2018.

Os termos do acordo SGR favoreceram fortemente os parceiros chineses. De fato, um tribunal de apelações do Quênia posteriormente decidiu que o contrato original era inválido devido à falta de licitação competitiva e transparente. Como garantia, o Quênia foi obrigado a criar uma conta de reserva especial e a renunciar à imunidade soberana para o porto de Mombasa, tornando-o vulnerável à apreensão por credores chineses caso o Quênia não pagasse.

O empréstimo da primeira fase tinha uma taxa de juro elevada e um prazo de reembolso rápido. Por outro lado, para financiar as operações, o CRBC tomou empréstimos do KRC com juros zero e um período de carência generoso. O reembolso foi feito não em dinheiro, mas em serviços. Além disso, a CRBC foi exonerada da responsabilidade por perdas operacionais. As disputas contratuais foram gerenciadas por meio de arbitragem na China sob a lei chinesa.

A receita do ano inicial de operação atingiu menos da metade das projeções e cobriu apenas metade dos custos operacionais. Um relatório do governo queniano estimou que, sem subsídios, o transporte de mercadorias ao longo da nova linha férrea custa o dobro do que via caminhão. Apesar das esperanças de que a linha férrea aumentaria as exportações, a tonelagem de mercadorias embarcadas para o interior de Mombasa superou a embarcada para o porto em uma proporção de quase 8 para 1. Enquanto a segunda fase do projeto SGR está quase concluída, o China Export-Import Bank retirou o financiamento da terceira fase devido a preocupações com a viabilidade financeira, bem como preocupações de que o Quênia seja “politicamente instável”.

Em 2020, a SGR perdeu dinheiro a uma taxa de mais de US$ 9 milhões por mês, levando o governo queniano a exigir que agências governamentais e importadores enviassem mercadorias por trem em vez de caminhão, uma demanda resistida por importadores e caminhoneiros. A Kenya Railways deixou de pagar US$ 350 milhões à subsidiária da CRBC, a Africa Star, que opera o SGR. Em julho de 2020, a KRC anunciou planos para assumir a gestão da SGR da Africa Star, que, por sua vez, exigiu o pagamento integral das dívidas vencidas antes da transferência integral das operações para a KRC.

Em suma, o projeto de legado pretendido de Kenyatta tornou-se um pântano financeiro, enquanto o Quênia e a China lutam para se desvencilhar um do outro.

Um líder fraco vê um projeto vetado por opositores domésticos: Projeto Lamu Power

Em 2014, o Ministério de Energia e Petróleo do Quênia concedeu um contrato à Amu Power para a construção de uma usina de energia de US$ 2 bilhões, a primeira da África Oriental a depender de carvão. Sessenta por cento do custo total estimado do projeto seria financiado pelo Industrial and Commercial Bank of China (ICBC), um banco comercial estatal chinês. A fábrica deveria ser construída pela estatal China Huadian Corporation.

Desde o início, o projeto foi polêmico devido à proximidade da planta com um patrimônio da UNESCO, a Cidade Velha de Lamu, que serviu como o assentamento cultural suaíli mais bem preservado da África Oriental. Também havia preocupações com o impacto ambiental da usina.

A oposição ao projeto surgiu na Comissão Reguladora de Energia do Quênia antes que a aprovação do licenciamento fosse finalmente dada em 2016 pela Autoridade Nacional de Gestão Ambiental. Esses atrasos burocráticos deram tempo para uma coalizão de ONGs locais e internacionais se unir em oposição. Uma organização guarda-chuva chamada Save Lamu reuniu 40 grupos locais da sociedade civil. A Save Lamu recebeu apoio de ONGs nacionais, como o Fundo Fiduciário INUKA, e de ONGs internacionais, incluindo a Natural Justice, com sede na África do Sul. De 2016 a 2019, a coalizão realizou uma campanha de petições, protestos, reuniões públicas e oficinas sob a bandeira “desCOALinize” (trocadilho das palavras coal, que é carvão em inglês, e colonização).

A Save Lamu solicitou repetidamente reuniões com representantes do ICBC e da embaixada chinesa sem resposta. Em junho de 2019, uma marcha da desCOALinize e do Greenpeace até a embaixada chinesa foi interrompida pela polícia. Isso conseguiu, no entanto, garantir uma reunião posterior com o embaixador chinês no Quênia Wu Peng, juntamente com representantes de duas empresas chinesas contratadas para construir a fábrica. Nenhum representante do ICBC estava presente.

Reconhecendo que era decisão do Quênia prosseguir com a usina, Wu expressou relutância em se envolver com grupos da sociedade civil: “Você sabe que o problema é quem representa seu povo. Como país, como nos envolvemos bilateralmente? Não podemos falar com cada pessoa individualmente. É impossível. Você tem cerca de 50 milhões de pessoas, mas tem um governo eleito pelo seu povo. Essa é a única maneira, de governo para governo”.

A Save Lamu e outros grupos processaram para interromper o projeto. Em 2019, o Tribunal Ambiental Nacional do Quênia cancelou a licença para o projeto da usina de Lamu, determinando que as autoridades não realizaram avaliações ambientais adequadas ou consultas públicas. Em novembro de 2020, o ICBC se retirou do projeto, assim como a General Electric, que havia planejado um investimento de capital.

Em retrospecto, o ICBC e outras entidades chinesas foram prejudicados por seu desconforto e falta de familiaridade em navegar pelas complexidades políticas impostas por operar em um país com instituições democráticas, um judiciário independente e uma sociedade civil vibrante e conectada transnacionalmente. O diretor do Green Belt and Road Initiative Center, Christoph Nedopil Wang, observa que as empresas estrangeiras têm pouca escolha a não ser consultar a sociedade civil, já que “acordos entre empresas e governo são insuficientes para garantir a implementação de um projeto”.

O jornalista ambiental Shi Yi escreve: “As empresas estatais raramente falam com a mídia ou o público chinês e geralmente o fazem apenas para autopromoção. A mesma abordagem é frequentemente seguida no exterior. Qualquer comunicação pública pode precisar de aprovação da sede na China, e as empresas chinesas geralmente desencorajam seus funcionários a interagir com a população local. Isso significa que os líderes da empresa podem não estar cientes dos riscos de investimento a tempo”.

Conclusão

As evidentes vantagens de barganha que as empresas estatais chinesas desfrutam em relação a muitos estados anfitriões geralmente produzem contratos unilaterais em favor da China, mas não conferem aos agentes chineses controle suficiente sobre as variáveis ​​políticas necessárias para projetar o sucesso. Acordos unilaterais podem ser rejeitados quando um líder forte assume o cargo, é vítima da oposição doméstica ou se mostra financeiramente inviável. A solução política “Cachinhos Dourados” buscada pelos atores chineses – uma liderança do país anfitrião muito fraca para conduzir uma barganha dura, mas forte o suficiente para levar um projeto a uma conclusão bem-sucedida contra a oposição doméstica e restrições financeiras – é, na melhor das hipóteses, ilusória. Essas considerações sugerem limites à possibilidade de projetar um ‘Modelo China’ via BRI. Quando se trata de investimento chinês em infraestrutura, talvez Dorothy tenha colocado melhor: “Não há lugar como o lar!”