Este artigo foi publicado originalmente em inglês no site do think tank Carnegie Endowment for International Peace
Por Gong Xue*
Desde 2013, a liderança chinesa tem feito sucesso no cenário mundial ao vender a Nova Rota da Seda (BRI, na sigla em inglês, de Belt And Road Initiative) como o “projeto do século”. Mais de 150 países aderiram à BRI, com centenas de acordos assinados. Até 2019, mais de 3,1 mil projetos de conectividade avaliados em bilhões de dólares no total foram realizados por empresas estatais chinesas. Da noite para o dia, a BRI se tornou um fenômeno aquecido. Dada a escala e o escopo da BRI, a revista The Economist comentou uma vez que “ todos os caminhos levam a Beijing”.
Agora, quase uma década desde que o presidente chinês Xi Jinping anunciou o amplo plano, o ímpeto por trás dessa “gala” parece estar diminuindo graças às repercussões da sustentabilidade da dívida, das consequências da pandemia de coronavírus e da própria desaceleração econômica da China.
Enfrentando ventos contrários, a China usa dois grandes eventos políticos neste ano para tentar aumentar a confiança do público na BRI: a sessão anual do parlamento do país, que ocorreu entre 4 e 5 de março, e o terceiro Fórum da Nova Rota da Seda para Cooperação Internacional (BRF, na sigla em inglês) para celebrar a décimo aniversário da BRI. Ambos os eventos provavelmente destacarão as conquistas da BRI e os planos futuros de colaboração. Mas três fatores podem afetar esses planos: a urgência dos imperativos domésticos para as empresas estatais chinesas, as complicações de fazer negócios no exterior e a redução do espaço internacional para as empresas que financiam a BRI.
IMPERATIVOS ECONÔMICOS DOMÉSTICOS
Após três anos de sua política “Zero Covid“, a China precisa remediar seu mal-estar econômico, já que seu PIB cresceu apenas 2,7% em 2022 , marcando o menor crescimento desde 1978. Agora, após uma saída abrupta da “Zero Covid”, as prioridades da China são aumentar crescimento econômico doméstico de qualidade, restaurar a confiança do investidor, estabilizar o mercado imobiliário em dificuldades, reviver a plataforma suprimida e o setor de alta tecnologia e resolver uma possível crise de dívida para os governos locais, de acordo com a conferência central de trabalho econômico de 2022. Como resultado, os bolsos profundos da China para gastos no exterior podem ser limitados pela mudança para o renascimento econômico doméstico.
Além disso, como as empresas estatais chinesas tendem a ser introspectivas, seus interesses em investimentos no exterior são deixados de lado quando são encarregadas de missões domésticas mais prementes. Como a competição China-EUA se intensificou nos últimos anos, a pressão dos EUA pela separação forçou as empresas estatais chinesas a se tornarem mais autossuficientes. As empresas estatais devem ajudar a manter a segurança e a estabilidade da cadeia industrial e da cadeia de abastecimento, investindo mais em áreas críticas em casa, observou o secretário do partido da entidade estatal Comissão de Supervisão e Administração de Ativos Estatais do Conselho de Estado (SASAC), através do jornal porta-voz oficial do governo, o Qiushi.
Neste contexto, a tarefa de construir tecnologias autônomas em áreas-chave tornou-se a principal prioridade da agenda doméstica da China. Conforme delineado no 14º Plano Quinquenal (2021–25), o governo pretende dominar o desenvolvimento de novas tecnologias e, assim, as empresas estatais serão direcionadas e incentivadas a investir no mercado doméstico.
Portanto, à luz da pressão sobre o financiamento público e o novo foco na circulação doméstica, doações em dinheiro em grande escala para empresas estatais para a BRI estão fora de questão.
RESPONSABILIDADE POR QUESTÕES DE ESTRANGEIRO
Como outras empresas estrangeiras, as empresas estatais chinesas também têm responsabilidade por questões de estrangeirismo – os custos adicionais que as empresas incorrem ao operar em mercados estrangeiros. Agências estatais chinesas, incluindo o Ministério do Comércio e o SASAC, introduziram diretrizes estatais na tentativa de resolver tais questões de responsabilidade. Mas, ao contrário de outras empresas estrangeiras que realizam due diligence adequada, as empresas estatais chinesas sempre confiaram nas relações de Estado para Estado para realizar suas estratégias de investimento.
Como as empresas estatais chinesas contam com o apoio do governo, elas podem promover relações com segurança e aumentar as oportunidades de investimento trabalhando com agências, parceiros e elites políticas locais no país anfitrião. Na maioria dos casos, essas abordagens de elite têm funcionado bem para garantir investimentos chineses no exterior.
No entanto, essa abordagem de cima para baixo pode criar riscos políticos crescentes para os investimentos chineses no exterior a longo prazo. Em primeiro lugar, as empresas estatais chinesas podem ser incapazes de tomar decisões responsáveis ou viáveis devido à sua forte dependência de instituições e parceiros locais. Informações sobre potenciais conflitos entre instituições locais, parceiros e sociedade podem não ser compartilhadas igualmente com empresas estatais chinesas, aumentando assim os riscos de investimento para os chineses. Por exemplo, a barragem de Myitsone, apoiada pela China Power Investment, foi cancelada durante a transição para a democratização de Mianmar em 2011, resultando em perdas de milhões de dólares.
Em segundo lugar, é mais provável que a BRI seja politizada, vez que os projetos chineses no exterior estão intimamente ligados às elites locais do país anfitrião, e essas elites políticas locais associam sua legitimidade política à capacidade de atrair investimentos chineses. Por exemplo, ao contrário de outras corporações multinacionais que se retiraram do mercado de Mianmar, a Wanbao, uma mineradora estatal chinesa, continuou a investir em Mianmar após o golpe militar de 2021. As empresas estatais chinesas rapidamente retomaram a cooperação da BRI (que começou com o governo civil derrubado) com o governo militar, resultando em uma enorme crise de imagem.
Além disso, devido à sua abordagem de elite de cima para baixo e à falta de participação pública adequada, a BRI tornou-se conhecido por sua falta de transparência, agravando o problema das empresas estatais chinesas. Ao se vincularem à BRI, as empresas estatais chinesas podem enfrentar mais riscos políticos e problemas de imagem. Se a BRI continuar com essa abordagem de elite, a política externa econômica da China se tornará menos previsível nas democracias emergentes, com consequências de longo alcance para a política externa e os negócios estatais da China.
REDUZINDO O ESPAÇO PARA FINANCIAR A BRI
Percebendo esses problemas, a liderança chinesa atenuou o hype da BRI e prometeu reformar a BRI em uma iniciativa “aberta, verde e limpa” no segundo BRF em 2019. Mas depois de anos de diplomacia do lobo guerreiro e políticas conflitantes sobre ser uma economia aberta, mas reiterando o papel do Partido Comunista Chinês (PCC) e do Estado chinês na política externa econômica, o espaço internacional para a China navegar em sua BRI está diminuindo.
Primeiro, à medida que a globalização recua e o protecionismo avança, todo o conceito de conectividade da BRI está mudando. Agora não se trata apenas de eficiência, mas também de segurança. O comportamento da China nos últimos anos mostra que sua BRI é incapaz de alcançar ambos. Por um lado, sua política arbitrária de “Zero Covid” e seus bloqueios impactaram severamente a segurança e a eficiência da cadeia de suprimentos. Mais preocupante para os investidores é o fato de que as políticas econômicas disruptivas da China aumentaram as chances de fazer negócios com a China.
Em segundo lugar, a guerra Rússia–Ucrânia e o potencial confronto sino-americano sobre Taiwan servem para lembrar aos países que dependem da cadeia de suprimentos da China que sua dependência pode incorrer em contas incapacitantes para sua economia. Além disso, a forte dependência do mercado chinês pode aumentar sua vulnerabilidade à coerção econômica chinesa. Portanto, os parceiros da China, como os países do Sudeste Asiático, provavelmente se tornarão participantes mais cautelosos da BRI.
Em terceiro lugar, a espiral descendente do relacionamento com os Estados Unidos prejudicou a implementação da BRI para as empresas estatais chinesas. Em dezembro de 2021, os Estados Unidos impuseram sanções relacionadas à segurança a centenas de empresas estatais chinesas, muitas das quais participaram ativamente de projetos da BRI. Por exemplo, uma empresa sancionada, a China Communications Construction Company, e suas subsidiárias estavam envolvidas nos projetos do Corredor Econômico China-Paquistão, do Porto de Colombo e do porto de águas profundas de Kyaukpyu.
Cortar as empresas estatais chinesas das redes econômicas globais será um desafio, porque muitas delas já estão inseridas nas cadeias de suprimentos. Mas as sanções dos EUA às empresas chinesas que estão fortemente envolvidas na BRI farão com que terceiros reconsiderem os riscos de colaborar com os chineses. Beijing tem pedido a colaboração do mercado de terceiros para reduzir o custo do financiamento da BRI. Também fez algumas tentativas de colaboração com França, Itália e Singapura. Mas, agora, terceiros que desejam trabalhar com empresas estatais chinesas precisam revisar o potencial impacto geopolítico em suas operações, tecnologia e reputação.
Mais importante ainda, as mudanças na governança econômica global têm implicações complicadas para a BRI e para o mundo. Outros países agora parecem buscar a segurança econômica por meio do protecionismo desenfreado e da intervenção estatal no mercado. Os Estados Unidos, por exemplo, aprovaram a Lei de Inovação e Concorrência dos Estados Unidos de 2021 para competir com a China. A tentativa do governo do presidente Joe Biden de formar uma coalizão multilateral contra a China (por exemplo, liderando o Build Back Better World e o Indo-Pacific Economic Framework) fortalecerá a tendência de afastamento das fontes de abastecimento baseadas na China centradas em torno da BRI.
Apesar de todos os problemas mencionados acima, a China não abandonará a BRI, mesmo com anos de interrupção. Espera-se que os dois eventos – a sessão parlamentar anual e o terceiro BRF – deste ano produzam medidas tranquilizadoras de Beijing para restaurar a confiança do público na BRI. Enquanto os eventos continuarem causando impacto, Beijing sediará a BRI. Mas, com o tempo, o público pode não ficar tão animado quanto antes.
*professora assistente e vice-coordenadora do programa de Mestrado em Ciências em Economia Política Internacional na Escola de Estudos Internacionais S. Rajaratnam, da Nanyang Technological University, em Singapura