Este artigo foi publicado originalmente em inglês no think tank Center for Strategic and International Studies (CSIS)
Por Gerard DiPippo e Jude Blanchette
Após a invasão em grande escala da Ucrânia pela Rússia em 2022, os formuladores de políticas nos Estados Unidos se voltaram para como, em conjunto com os aliados, podem impedir a ação militar chinesa contra Taiwan. A base dessa discussão é como fornecer a Taiwan as capacidades defensivas necessárias, bem como quais investimentos os próprios Estados Unidos devem fazer para garantir que suas forças armadas possam repelir um ataque do Exército de Libertação Popular (ELP).
Cada vez mais, os formuladores de políticas buscam expandir o kit de ferramentas de dissuasão para incluir ferramentas não militares, incluindo a ameaça de e o uso de sanções. No início deste ano, vários legisladores dos EUA apresentaram um projeto de lei que exigiria um amplo conjunto de sanções contra Beijing se uma invasão fosse iniciada. De acordo com o deputado Mike Gallagher (republicano), um dos co-patrocinadores do projeto de lei, a legislação “deixa claro que se [o líder chinês Xi Jinping] decidir invadir, os EUA não hesitarão em responder com sanções econômicas abrangentes e incapacitantes a qualquer pessoa ou empresa que apoia uma invasão [do Partido Comunista Chinês (PCC)] a Taiwan.”
Essa mudança para enfatizar as dimensões não militares de um possível conflito em Taiwan é bem-vinda, dados os potenciais custos econômicos globais de um conflito e o papel principal de dissuasão que esses custos potenciais desempenham na formação dos cálculos de Beijing. O foco nas sanções sinaliza que os formuladores de políticas entendem que uma dissuasão significativa requer sinalizar à liderança chinesa que qualquer ataque à ilha resultará em custos militares e econômicos significativos.
No entanto, o uso eficaz da coerção econômica para moldar a tomada de decisões da China começa com a aceitação de suas limitações, que são muitas:
- Os líderes ocidentais provavelmente teriam receio de usar sanções incapacitantes até que seja tarde demais para deter Beijing,
- Beijing provavelmente já acredita que sanções seriam usadas em um conflito e, portanto, teria incorporado esses custos em sua decisão de prosseguir com ações militares,
- as implicações econômicas de qualquer bloqueio ou conflito podem ser tão terríveis que tornam as sanções potencialmente discutíveis, e
- calibrar e coordenar sanções em resposta a atividades chinesas que não cheguem a uma invasão ou bloqueio total seria particularmente difícil.
Isso não significa que as sanções sejam impotentes, apenas que não são uma bala de prata. Como será discutido mais adiante neste artigo, se uma grande coalizão de economias avançadas puder sinalizar com credibilidade a disposição de impor sanções a Beijing, isso pode ajudar a esclarecer para a liderança chinesa o quão devastador seria um ataque a Taiwan para os interesses da China e o desenvolvimento futuro.
Limites do precedente da Rússia
A decisão de Vladimir Putin de lançar sua invasão em grande escala da Ucrânia demonstra os limites das sanções como impedimento. Embora tenham sido insuficientes para desencorajar o ataque, esse fracasso teve mais a ver com as falsas expectativas de Putin sobre a facilidade com que a Rússia conquistaria a Ucrânia. É mais do que provável que ele tenha presumido algum grau de reação econômica e diplomática após um ataque, mas, mesmo assim, concluiu que se os militares russos pudessem neutralizar a liderança em Kiev e obter sucesso no campo de batalha no início, o resultado estaria amplamente alinhado com a resposta à invasão da Crimeia em 2014.
Antes da invasão em grande escala, as autoridades econômicas de Putin o informaram sobre os efeitos econômicos esperados das sanções ocidentais, e suas previsões foram piores do que a economia da Rússia acabou experimentando. Moscou não antecipou toda a gama de sanções posteriormente impostas à Rússia, mas, mesmo assim, superestimou o quanto a economia russa sofreria com as sanções em geral. Modelar como as economias respondem a choques sem precedentes é difícil, mas o desempenho econômico da Rússia desde as sanções é mais um lembrete de que os atores econômicos podem se ajustar sob estresse.
Putin decidiu prosseguir com a invasão de qualquer maneira, já que ele poderia ter considerado implausíveis as sanções maciças e crescentes do Ocidente, dada sua estimativa de que o conflito terminaria antes que o Ocidente pudesse organizar e sustentar a vontade política para tais medidas. O Ocidente provavelmente não imporia maiores custos econômicos, inclusive em suas próprias economias, diante de um fato consumado. Os líderes chineses em uma crise provavelmente tentariam criar um fato consumado semelhante que minasse a aparente utilidade de dissuasão das severas sanções dos EUA. No mínimo, Beijing sinalizaria ativamente a seus parceiros econômicos, incluindo a Europa, que seriam as sanções que afetariam a economia global, não as ações da China em Taiwan.
Beijing planeja sanções, limitando seu uso como dissuasão imediata
Superficialmente, as ameaças de sanções severas à China parecem menos críveis do que eram contra a Rússia, devido à importância de sua economia e sistema financeiro. Enquanto muitas empresas multinacionais suspenderam as operações na Rússia com relativa facilidade após a invasão de Putin, cortar os laços com a China seria muito mais caro e complicado. Beijing está ciente da exposição de firmas e investidores estrangeiros à China e está tentando se opor a potenciais sanções estrangeiras sustentando tais dependências como sua própria estratégia de dissuasão.
Mesmo com esse nível de confiança, os analistas chineses ainda acreditam que os Estados Unidos iniciariam sanções econômicas em uma crise por causa de Taiwan. Pode-se inferir que os líderes chineses provavelmente compartilham dessa suposição, embora não esteja claro exatamente quão severas eles esperam que sejam as sanções e quantos aliados e parceiros se juntariam aos Estados Unidos. Como tal, os líderes da China já incorporaram algum grau de sanções econômicas em seus cálculos básicos do custo de um possível ataque a Taiwan.
Isso não significa que as sanções sejam inúteis como dissuasor. Xi Jinping tem grandes planos para transformar a China em uma potência global, e muito disso depende de interligações contínuas com a economia global e cadeias de suprimentos externas para impulsionar a modernização e o desenvolvimento econômico. Isso pode explicar por que Beijing iniciou uma recente “ofensiva de charme” na Europa e nas capitais do Indo-Pacífico, em um esforço para impedir discussões emergentes sobre possíveis sanções conjuntas em razão de um possível ataque ou bloqueio chinês a Taiwan. O cálculo de Beijing provavelmente seria o de que, se puder tomar Taiwan de forma relativamente rápida e no contexto de uma justificativa diplomática ou política convincente para suas ações, impedir a imposição de sanções torna-se importante para limitar os custos colaterais pós-ataque.
Mas, para que as sanções impeçam direta e completamente a liderança chinesa de impor uma escalada dramática no Estreito de Taiwan, elas devem não apenas ser críveis como uma ameaça, mas também devem ser usadas mais cedo e com maior severidade do que Beijing espera. O objetivo seria alterar o cálculo de custos de Beijing de modo que sua avaliação inicial das ações punitivas lideradas pelos EUA seja radicalmente revisada para cima e com antecedência suficiente para dissuadir ou impedir ações futuras.
Os principais alvos das sanções podem incluir os quatro grandes bancos comerciais da China ou o congelamento das reservas estrangeiras do Banco Popular da China. Metas incrementais podem incluir bancos menores ou grandes empresas estatais chinesas. Se o Ocidente atingir esses alvos mais cedo e com mais força do que Beijing espera, isso pode atrapalhar o planejamento econômico e militar da China. Além disso, o uso precoce e agressivo de sanções pode convencer o governo Xi da determinação ocidental e ser visto como um representante do compromisso ocidental de usar a força militar para repelir um ataque chinês posterior.
Mas, se a China entrou em um conflito militar, Xi Jinping provavelmente concluiria que não conseguir uma vitória clara pode ser a maior ameaça ao seu próprio controle do poder e ao do PCC. Nesse cenário, embora o escalonamento seja um risco, o mesmo ocorre com o desescalonamento.
Para usar a terminologia de dissuasão, as sanções poderiam ser uma “dissuasão geral” confiável – dissuasão persistente em uma situação sem crise –, dadas as suposições chinesas sobre seu uso provável. No entanto, é provável que sejam menos confiáveis e úteis como um “dissuasor imediato” em uma crise. Em termos mais econômicos, as sanções são importantes para estabelecer um nível básico de dissuasão para os líderes chineses, mas provavelmente importarão menos como um impedimento marginal quando a crise de Taiwan começar.
A dificuldade de impor e coordenar sanções incrementais à China
Aqui reside o desafio. Embora sanções antecipadas e severas possam ser a maneira mais eficaz de impedir um ataque ou bloqueio chinês, um movimento tão agressivo enfrentaria forte resistência política e econômica nas capitais ocidentais. As primeiras sanções também seriam criticadas por serem prematuras e por catalisar a crise econômica e financeira que os Estados Unidos alertavam que um ataque a Taiwan criaria. E, claro, pesquisas recentes mostram que os europeus já estão cautelosos em intervir em um potencial conflito em Taiwan.
Se os governos ocidentais estão planejando uma ação militar chinesa substancial contra Taiwan, como um bloqueio que desencadeou o envolvimento militar dos EUA ou uma invasão, as sanções ocidentais podem ser um espetáculo à parte quando a ação começar. Nesse cenário, as interrupções em rotas marítimas vitais, insumos críticos como semicondutores e mercados financeiros globais podem ser tão graves que tornariam as sanções discutíveis. Com efeito, o próprio conflito militar atuaria como a sanção.
Os líderes chineses também buscarão “provocações” (reais ou fabricadas) para dar cobertura política e diplomática às suas ações, complicando assim as discussões políticas nas capitais ocidentais relevantes. Uma invasão “surpresa” de Taiwan, ou mesmo um claro bloqueio da ilha, sem dúvida catalisaria uma resposta unificada dos Estados Unidos e sua coalizão. Se a China adotar uma abordagem mais assimétrica ou criativa, como alegar que um de seus destroieres do ELP foi sabotado ou atacado pelos militares de Taiwan, isso frustraria, restringiria ou pelo menos atrasaria a formação de tal coalizão.
A decisão de usar sanções como dissuasor torna-se ainda mais complicada quando se considera cenários menos extremos e mais prováveis, como as atividades chinesas na “zona cinza” ou uma “quarentena” chinesa seletiva de Taiwan. Se tais ações atingissem o limite para sanções, os formuladores de políticas dos EUA provavelmente tentariam calibrá-las para serem proporcionais à ação ofensiva e limitar seu uso para permitir a escalada. Mas um dos principais objetivos das ações da zona cinza chinesa é precisamente obter ganhos marginais e, ao mesmo tempo, frustrar a capacidade dos atores externos de formular uma resposta proporcional. Considerando que uma invasão direta ofereceria clareza sobre as intenções chinesas, algo como uma quarentena de fato e não reconhecida de Taiwan produziria um ambiente de tomada de decisão e informação muito mais complexo.
Embora essas ações iniciais da zona cinzenta possam ser o momento mais apropriado para usar sanções para cortar o topo da escada da escalada de Beijing e sinalizar a determinação ocidental, provavelmente também seria um momento em que muitos defenderiam a moderação ou pressionariam por negociações para criar uma rota de fuga. Isso não é para criticar esses esforços diplomáticos, mas para enfatizar as dificuldades em implementar sanções com a severidade certa e no momento oportuno.
Outro caminho pode ser começar a alavancar sanções graduais para começar a impor custos, mantendo algum pó seco para sanções mais escalonadas e caras em um ponto posterior. No entanto, a literatura acadêmica e a lógica econômica sugerem que as sanções graduais são menos eficazes porque o alvo encontrará soluções alternativas ou, de outra forma, pode interpretar erroneamente a restrição inicial como um sinal de que os Estados Unidos não têm determinação para adotar medidas mais agressivas.
As sanções multilaterais são, sem dúvida, mais eficazes, mas convencer os aliados dos EUA a se juntarem a um esforço de sanções contra a China em resposta a atividades iniciais, ambíguas ou de zona cinzenta seria incrivelmente difícil. Alguns aliados dos EUA podem considerar o uso de sanções como provocativo e escalonado, com alguns considerando uma pressão dos EUA para impor sanções como a causa da crise. Por razões diplomáticas, em qualquer crise sobre Taiwan, os Estados Unidos não podem ser vistos como causadores da crise que procuram evitar. Se as intenções por trás das ações chinesas fossem ambíguas, como provavelmente seriam fora de cenários extremos, alguns aliados dos EUA usariam essa incerteza para justificar o adiamento de sanções.
Os Estados Unidos poderiam mitigar parte desse desafio sinalizando claramente com antecedência quais “linhas vermelhas” desencadeariam sanções. No entanto, determinar e comunicar linhas vermelhas com precisão é mais fácil dizer do que fazer, e é provável que linhas vermelhas predeterminadas sejam reconhecidas como tendo sido cruzadas somente depois que Beijing agiu ou se mobilizou para fazê-lo, ponto em que a janela de dissuasão terá fechado significativamente. Mesmo que todos os cenários plausíveis pudessem ser mapeados, é implausível que os líderes políticos americanos ou aliados amarrassem as mãos e se comprometessem firmemente com cursos de ação predeterminados. A coordenação técnica antecipada tem valor, mas não resolve esse problema mais amplo.
Um papel realista para a dissuasão econômica
Dadas as limitações e complexidades citadas acima do uso de sanções como dissuasor, qual é a estratégia certa para os Estados Unidos e seus aliados adotarem?
Primeiro, há valor de dissuasão nos Estados Unidos e seus aliados e parceiros, deixando claro para Beijing que qualquer uso da força contra Taiwan imporia custos enormes, além de desencadear sanções maciças. Esta é uma ameaça especialmente crível se o envolvimento militar dos EUA também estiver na mesa. Para transmitir isso, pode ser útil para Washington continuar enfatizando – ou, se possível, quantificando – quanto um conflito no Estreito de Taiwan custaria a todas as economias, incluindo a chinesa. No entanto, os formuladores de políticas também devem estar cientes de que confiar demais em um argumento econômico com outros países é um caminho para os dois lados, já que alguns interpretarão esses custos como uma razão para evitar “provocar” Beijing ou pressionar pela capitulação de Taiwan após o início de um conflito.
Em segundo lugar, as sanções devem ser consideradas em conjunto com mensagens diplomáticas mais amplas. As sanções são apenas uma parte de uma estratégia de dissuasão pela punição. Uma vez consideradas as prováveis consequências diplomáticas, políticas, econômicas, comerciais e militares do Ocidente, é provável que a ação militar chinesa contra Taiwan resulte, na melhor das hipóteses, em uma vitória de Pirro que minaria as perspectivas de pleno desenvolvimento econômico da China. Beijing precisa receber esta mensagem de forma consistente e credível.
Em terceiro lugar, a discussão de possíveis sanções deve ser orientada para o realismo e a credibilidade. Dado que a dissuasão é, em última análise, um exercício de moldar os cálculos psicológicos de um rival, neste caso, Xi Jinping, a eficácia das ameaças de dissuasão não pode ser dissociada de como elas são percebidas. Uma maneira de conseguir isso é sinalizar as intenções aliadas de coordenar as sanções, mas sem revelar muitos detalhes, o que poderia permitir que Beijing se concentrasse em estratégias de mitigação e questionasse a credibilidade de ameaças específicas. Discussões sobre sanções com parceiros e aliados importantes que exploram conjuntos de alvos e as circunstâncias apropriadas sob as quais eles seriam usados serão vistas como mais confiáveis do que proclamações fortes e ousadas que parecem puramente simbólicas, políticas e irrealistas.
Por fim, ao jogar fora o uso da coerção econômica, fica claro que as próprias sanções farão pouco para impactar os cálculos de Beijing, a menos que sejam combinadas com uma ameaça militar confiável. Se Xi Jinping duvidar da vontade política dos Estados Unidos de intervir militarmente em uma crise de Taiwan, ou se acreditar que o ELP obterá uma vitória rápida e decisiva, a ameaça de sanções seria inócua. Se, no entanto, Xi vê a sinalização precoce de sanções apenas como o primeiro passo nas ameaças crescentes dos EUA que incluem força militar, isso pode ser suficiente para dissuadir um ataque chinês.
*Gerard DiPippo é membro sênior do Programa de Economia do CSIS; Jude Blanchette ocupa a Cadeira Freeman em Estudos da China no CSIS.