Este artigo foi publicado originalmente em inglês no site do think tank Royal United Services Institute (RUSI)
Por Ben Bowie
O Japão enfrentou problemas com dependência excessiva nas cadeias de fornecimento de minerais chinesas há mais de uma década, muito antes de se tornar um problema crítico para outros países. Após uma disputa territorial em 2010, a China implementou uma proibição de exportação de elementos de terras raras (ETRs) que visava especificamente o Japão. Essa proibição durou apenas dois meses, mas encorajou o Japão a mudar sua abordagem para as principais indústrias e cadeias de fornecimento dependentes de minerais.
À medida que os controles de exportação da China sobre minerais necessários para a transição de energia verde se tornam mais indiscriminados – exemplificados pelas restrições de grafite do ano passado –, outros países podem aprender com a experiência do Japão. Grupos como a Mineral Security Partnership (Parceria de Segurança Mineral, da sigla em inglês MSP) priorizaram produtores e processadores alternativos, mas também há valor em estocar. Essa abordagem pode ser particularmente eficaz porque a fraqueza econômica relativa da China significa que é improvável que ela esteja disposta ou seja capaz de sustentar controles de exportação onerosos ou demorados.
O ponto principal é que, apesar de todos os seus esforços, o Japão ainda obtém mais da metade de seus ETRs da China e continua fortemente dependente do processamento chinês para outras matérias-primas. Ações urgentes são necessárias para reduzir os riscos de concentração, mas a China continuará sendo uma parte importante das cadeias de suprimentos minerais no futuro previsível. Também deve ser sublinhado que a China está pronta para desempenhar um papel de liderança nas tentativas de impulsionar a reciclagem e as tecnologias que reduzem a dependência de materiais. O envolvimento contínuo com a China é, portanto, imperativo.
Lições-chave
Este artigo se propõe a traçar o perfil de quatro das respostas de alto nível do Japão à proibição de exportação de ETRs em 2010. Algumas dessas respostas, particularmente estocagem e diversificação, poderiam ser imitadas facilmente por outros países. Mais importante, essas estratégias são ainda mais eficazes quando adotadas por alianças como a MSP.
1) Investir em produtores e processadores alternativos: empresas e investidores japoneses foram fundamentais no surgimento da Lynas, uma produtora e processadora de ETRs sediada na Austrália. Da mesma forma, eles apoiaram o surgimento da Malásia como um grande processador de ETRs. Eles também encorajaram aliados como os EUA a promover a produção doméstica de ETRs, como na instalação de Mount Pass. Esta iniciativa recebeu apoio do governo, mas em nível local encontrou oposição às operações de mineração que são vistas como sujas e destrutivas nos EUA e nas democracias desenvolvidas.
O Japão capacitou a Japan Organization for Metals and Energy Security (Organização para Metais e Segurança Energética do Japão) para atuar como um balcão único que coordena a estratégia de minerais do país. Isso foi fundamental para seu sucesso de diversificação, o que ajudou a reduzir a proporção da mineração de ETRs global que ocorre na China de 95% para 60%.
No entanto, a China ainda é responsável por quase 90% do processamento de ETRs, destacando as limitações da estratégia e a importância de uma abordagem holística para a resiliência da cadeia de suprimentos.
2) Estoques: O Japão começou a estocar ETRs imediatamente em 2010/11, e sua experiência ressalta a necessidade de consideração e coordenação. As empresas japonesas estavam com tanta pressa em estocar ETRs durante e depois do embargo da China que elas exacerbaram uma bolha de preços que durou mais de um ano.
No entanto, o estoque pode oferecer uma boa maneira de gerenciar picos de preços e escassez de recursos (por exemplo, nos mercados de petróleo e gás). A China demonstrou sua própria capacidade de estocar minerais críticos enquanto os preços estão baixos. Mais recentemente, vários países começaram a estocar grafite e outros minerais críticos seguindo os controles da China. Exemplos incluem o Estoque de Defesa Nacional dos EUA de vários metais e o estoque expandido de minerais críticos da Coreia do Sul. O Reino Unido está considerando um estoque estratégico, e a França está pronta para conduzir um estoque de recursos minerais localizados domesticamente e em seus territórios ultramarinos.
O armazenamento é mais eficaz como uma resposta a disputas comerciais relativamente curtas ou limitadas ou interrupções na cadeia de suprimentos. Isso é importante porque a fragilidade econômica da China sugere que ela pode ser incapaz de sustentar disputas comerciais que tenham impactos significativos em suas principais indústrias, incluindo minerais e veículos elétricos (VEs). Até agora, os controles da China sobre gálio e grafite têm sido mais próximos de uma escaramuça do que de uma guerra econômica comprometida.
O armazenamento seria ainda mais poderoso se grupos como a MSP pudessem trabalhar em estoques compartilhados. Essa abordagem também ajudaria a mitigar os riscos de transição de cadeias de suprimento de minerais fora da China e/ou aqueles impulsionados por forças externas (como impactos climáticos). Portanto, é lamentável que a UE (União Europeia) pareça estar recuando em seus planos de estabelecer tais estoques.
3) Promover alternativas tecnológicas que reduzam a dependência de materiais: o Japão tentou desenvolver tecnologias que usam menos ETRs ou materiais alternativos. Ele também tem sido mais hesitante do que a UE e os EUA em aumentar a dependência de cadeias de suprimentos chinesas para produtos como EVs.
Em parte por esse motivo, as montadoras japonesas demonstraram maior apoio do que suas contrapartes para tecnologias como hidrogênio. Isso as colocou em uma posição competitiva fraca, dada a crescente dominância dos EVs, e deixou uma lacuna para as montadoras chinesas preencherem, particularmente no atendimento à demanda regional. A abordagem do Japão, portanto, aumentou o controle da China sobre as cadeias de suprimentos de EVs.
É possível que essa estratégia seja mais bem-sucedida em colaboração com outros países. Por exemplo, substituir grafite por outros materiais de ânodo (como silício, estanho e lítio) ou desenvolver novas tecnologias de bateria (como estado sólido) levará tempo, mas é possível nos próximos anos, particularmente com esforço concentrado. Mas a substituição de material ocorreria mais rápido se esse esforço concentrado incluísse a China.
4) Apoiar a reciclagem: O Japão acelerou o desenvolvimento de tecnologias para reciclar ETRs e outros materiais essenciais, mas a reutilização ainda é muito limitada fora de metais básicos como cobre, níquel e aço. A reciclagem de ETRs, por exemplo, dificilmente será comercializada antes da década de 2030.
Outros materiais de transição, como lítio, cobalto e manganês, enfrentam diversas barreiras significativas para a reciclagem em escala, incluindo mudanças tecnológicas (como na química de baterias), incerteza de preço para material virgem, falta de padronização nos processos de projeto/construção de baterias e falta de matéria-prima disponível em escala.
Então, a reciclagem pode reduzir a dependência em relação à China no médio prazo (ou seja, pós-2030), mas não no curto prazo. Novamente, a China está atualmente liderando o caminho com grande parte desse desenvolvimento tecnológico. Expandir a reciclagem na taxa necessária para os mercados e padrões globais provavelmente significará aprender com a China. Isso argumenta por maior engajamento, bem como gerenciamento de risco de concentração.
O que vem a seguir
A concentração de cadeias de fornecimento de minerais de transição na China cria riscos substanciais para outras economias e suas transições verdes. A China pode armar seu controle dessas cadeias de fornecimento, mas é improvável que o faça sem provocação. O envolvimento com a China é, portanto, tão importante quanto reduzir a dependência dela, e as duas abordagens não devem ser mutuamente excludentes.
A experiência do Japão pode ajudar outros países a obter o equilíbrio certo. Mas, como sempre, o diabo está nos detalhes. O estoque é uma resposta particularmente eficaz, dada a natureza do risco representado pelo domínio da China e no contexto de sua economia fraca. Assim como em outras abordagens, o estoque é mais eficaz quando os países colaboram. Mas isso deve ser enquadrado para gerenciar os riscos da cadeia de suprimentos em geral, em vez de como uma forma de combater o controle chinês de minerais de transição.