Este artigo foi publicado originalmente em inglês pela revista Foreign Affairs
Por Jude Blanchette
Em 2018, o líder chinês Xi Jinping argumentou que o mundo estava passando por “mudanças profundas nunca vistas em um século”, um conceito que desde então se tornou central para a visão de mundo geopolítica de Beijing. A frase evocou paralelos com as mudanças globais dramáticas que se seguiram à Primeira Guerra Mundial, incluindo o colapso dos impérios europeus e a reorganização da política internacional. Hoje, Beijing percebe uma transformação sísmica semelhante, desta vez impulsionada por avanços tecnológicos acelerados — em inteligência artificial, biotecnologia e computação quântica — juntamente com a crescente volatilidade na política interna dos EUA e da Europa, e uma mudança econômica pronunciada em direção à região da Ásia-Pacífico, em grande parte impulsionada pelo rápido desenvolvimento da própria China.
Em 2018, a análise de Xi pode ter parecido prematura. Hoje, sua visão parece cada vez mais precisa. O governo Trump lançou guerras comerciais com seus principais parceiros econômicos. O maior conflito da Europa desde a Segunda Guerra Mundial continua na Ucrânia, com a perspectiva de uma paz duradoura frágil e incerta. A aliança transatlântica está se esforçando sob o peso do desdém explícito do presidente dos EUA, Donald Trump, pela União Europeia (UE). Os desenvolvimentos em IA e outras tecnologias emergentes, enquanto isso, ameaçam derrubar economias, sociedades e estruturas de poder geopolítico de maneiras sem precedentes e irreversíveis.
A questão agora é se Beijing pode explorar a incerteza global para promover seus interesses com os Estados Unidos e a Europa — ou se perderá terreno em meio à turbulência. O relacionamento EUA-China, em teoria, poderia se estabilizar por meio de uma “grande barganha” entre Xi e Trump, o que poderia reduzir as tensões em questões comerciais e militares. Mas a desconfiança arraigada entre os dois lados significa que tal acordo — se der certo — corre o risco de ruir em uma rivalidade entre grandes potências. Na Europa, Beijing vê novas oportunidades para reparar seus relacionamentos, pois a abordagem antagônica de Trump enfraquece a coesão transatlântica e as discussões de paz provisórias na Ucrânia aumentam a perspectiva de maior estabilidade regional. No entanto, os líderes europeus continuam relutantes em se voltar decisivamente para a China. E, se as negociações de paz na Ucrânia fracassarem, um conflito renovado forçaria Beijing a uma escolha desconfortável entre suas ambições econômicas europeias e seu alinhamento com a Rússia sob o presidente Vladimir Putin.
Embora uma diplomacia cuidadosa possa deixar a China embolsar alguns sucessos táticos de curto prazo, não importa como Beijing jogue suas cartas, a dificuldade de conquistar os profundamente desconfiados Estados Unidos e Europa torna improvável que Beijing alcance ganhos estratégicos duradouros em qualquer relacionamento. É no resto do mundo — na América Latina, África e Ásia — que a China tem mais probabilidade de colher os benefícios diplomáticos da retração dos EUA.
Com Acordo ou sem acordo?
Prever o curso do relacionamento do segundo governo Trump com Beijing é um negócio complicado, graças aos sinais mistos e muitas vezes contraditórios enviados por Trump e sua equipe. O gabinete de Trump apresenta figuras proeminentes, como o Conselheiro de Segurança Nacional Mike Waltz e o secretário de Estado Marco Rubio, que, se tivessem autonomia, provavelmente buscariam uma competição intensificada com a China por meio de medidas como controles mais rígidos de exportação de tecnologia e restrições de investimento em empresas chinesas, particularmente em setores sensíveis como IA e semicondutores. Antes de ingressar no governo, essas autoridades apoiaram aumentos nos gastos com defesa, uma presença militar reforçada dos EUA no Indo-Pacífico e cooperação com parceiros e aliados para conter a crescente influência da China. Várias autoridades do governo também apoiaram um maior apoio diplomático e militar dos EUA para Taiwan, e algumas podem estar inclinadas a pressionar politicamente o Partido Comunista Chinês (PCC), destacando abusos de direitos humanos em Xinjiang e Hong Kong e deficiências na governança doméstica do partido. Na verdade, eles defendem a continuação da abordagem altamente competitiva que prevaleceu na segunda metade da primeira presidência de Trump.
No entanto, o próprio Trump tem visões mais idiossincráticas sobre a China. Na campanha eleitoral do ano passado, ele pediu uma tarifa de 60% sobre as importações chinesas e, desde que assumiu o cargo, ele colocou tarifas totalizando 20% sobre produtos chineses, com a possibilidade de mais a caminho após uma revisão comercial abrangente ser concluída no início de abril. O governo Trump revelou sua abrangente (embora ainda ambiciosa) “Política de Investimento América Primeiro”, que reduziria o investimento chinês nos Estados Unidos e o investimento dos EUA na China. Mas Trump também exaltou seu relacionamento pessoal com Xi, dizendo logo após sua segunda posse: “Gosto muito do presidente Xi. Sempre gostei dele.” Um dos primeiros atos de Trump após retornar ao cargo foi instruir o Departamento de Justiça a não aplicar uma lei que proíba o aplicativo de mídia social TikTok nos Estados Unidos até que sua empresa-mãe chinesa, ByteDance, o venda para uma entidade dos EUA. Ele também disse que acolheria mais investimentos chineses nos Estados Unidos, tornando-o um dos únicos funcionários eleitos a tomar tal posição publicamente.
A recente afirmação de Trump de que planeja se encontrar com Xi em um “futuro não muito distante” aparentemente apresenta uma oportunidade a Beijing. Uma potencial grande barganha com o governo Trump pode implicar uma redução substancial, ou mesmo uma cessação, de tarifas dos EUA, uma flexibilização dos controles de exportação dos EUA sobre tecnologia avançada e investimentos chineses expandidos em setores-chave dos EUA. Tal arranjo ofereceria a Beijing um alívio econômico significativo, tensões geopolíticas reduzidas e maior estabilidade bilateral. E dadas as críticas anteriores de Trump a Taipei — como sua acusação de que Taiwan “roubou” a indústria de semicondutores dos EUA — e sua aversão a envolvimentos estrangeiros, ele pode até ser receptivo a negociar concessões sobre Taiwan. Aos olhos de Beijing, a ânsia de Trump em melhorar as relações com Putin, seu antagonismo em relação aos aliados tradicionais dos EUA e seu aparente desrespeito pelas repercussões políticas domésticas de sua guerra comercial mostram que ele é muito menos limitado pelos limites tradicionais da política externa dos EUA do que os líderes anteriores.
Ao mesmo tempo, muitas coisas podem inviabilizar um grande acordo antes que ele se materialize. Embora a abordagem transacional e errática de Trump ofereça aberturas táticas de curto prazo para Beijing, qualquer acordo que Trump assine será inerentemente instável. Por um lado, a China pode não ser capaz de cumprir sua parte em qualquer acordo. Se Trump fizer exigências econômicas maximalistas sobre o reequilíbrio do comércio, a redução dos subsídios industriais da China ou a revalorização do yuan, a China terá dificuldade em cumprir tais compromissos, se concordar com eles. Do lado dos EUA, as mudanças imprevisíveis de política de Trump, o estilo de negociação errático e a posição política interna incerta significam que qualquer acordo alcançado pode se desfazer antes que possa ser implementado. Uma história semelhante ocorreu no primeiro mandato de Trump. As autoridades chinesas inicialmente subestimaram a disposição de Trump de aumentar as tensões econômicas, descartando suas ameaças como mera retórica de campanha. Então, quando Trump impôs tarifas sobre produtos chineses no final de 2019, Beijing se viu lutando para responder, eventualmente se contentando com concessões limitadas no acordo comercial da Fase Um no início de 2020. Mas mesmo esses ganhos modestos evaporaram rapidamente em meio à pandemia de Covid-19, quando Trump culpou a China pelo surto e permitiu que seus subordinados tivessem ampla liberdade para buscar políticas agressivas em relação a Beijing.
Além disso, se a China não conseguir chegar a um acordo com Trump sobre comércio e tarifas, isso provavelmente acabará com as perspectivas de uma quase-distensão, já que Beijing não terá a chance de passar para outras questões. Sem um acordo no curto prazo, os falcões da China na administração de Trump provavelmente terão uma abertura para pressionar fortemente Beijing, levando a sanções mais duras, restrições mais amplas à exportação de tecnologia, postura militar intensificada no Indo-Pacífico e apoio diplomático mais forte a Taiwan.
Entente ou escalada?
As perspectivas de reconciliação de Beijing na Europa são similarmente limitadas, embora os riscos de queda sejam menores. O apoio consistente da China ao esforço de guerra da Rússia, combinado com anos de pressão política, diplomática e econômica agressiva sobre os Estados europeus, corroeu sua posição em grande parte do continente. A UE criticou Beijing por permitir a invasão da Ucrânia por Moscou exportando tecnologia e ajudando a sustentar a economia russa, suavizando a mordida das sanções ocidentais. Os exercícios militares conjuntos da China e as consultas de defesa com a Rússia aumentaram as preocupações europeias sobre a ameaça de segurança de longo prazo no flanco oriental da Europa. Até mesmo empresas europeias que antes viam a China como um mercado crítico começaram a reavaliar o escopo e a escala de seus investimentos no país.
As disputas de Trump com a Europa, juntamente com um possível acordo na Ucrânia, certamente apresentam a Beijing uma janela curta para reparar suas relações no continente. Embora Beijing tenha permanecido à margem das negociações que a administração Trump está conduzindo com Moscou e Kiev, ela está explorando oportunidades de se envolver se um cessar-fogo for acordado. Apesar de sua forte parceria com a Rússia, a China conseguiu preservar as relações com a Ucrânia, que por sua vez administrou cuidadosamente os laços diplomáticos na esperança de que a China possa eventualmente usar sua influência para impedir a Rússia de buscar opções ainda mais agressivas.
O apoio chinês pode ser valioso para uma Ucrânia pós-guerra. Se um cessar-fogo duradouro ou um acordo de paz puder ser estabelecido, a reconstrução pode custar mais de US$ 500 bilhões, de acordo com uma estimativa recente da Comissão Europeia, do governo ucraniano, da ONU e do Banco Mundial. Poucos países estão tão bem posicionados quanto a China para apoiar o desenvolvimento pós-conflito da Ucrânia. Beijing ficaria feliz em desempenhar esse papel, dados os riscos relativamente limitados envolvidos e a perspectiva de usar o apoio financeiro à Ucrânia para promover os interesses econômicos, tecnológicos e estratégicos da China na Europa. A China tem um conjunto de ferramentas bem desenvolvido de empresas estatais, empresas privadas e empréstimos de bancos estatais que podem levar financiamento, capacidade operacional, pessoal e tecnologia para países em desenvolvimento, como mostrado por sua Nova Rota da Seda (BRI, na sigla em inglês, de Belt And Road Initiative). De fato, Kiev já recorreu a Beijing para exatamente esse tipo de ajuda. No ano passado, um alto funcionário liderou uma delegação de empresas ucranianas a Beijing para pedir “às empresas chinesas que assumissem um papel mais ativo em ajudar a Ucrânia, em particular no desenvolvimento de relações comerciais e de investimento”. Se um acordo de paz for alcançado, espere muitas outras visitas desse tipo.
A participação nos esforços de reconstrução da Ucrânia não consertaria, por si só, as relações da China com a Europa, mas a paz na Ucrânia eliminaria uma fonte significativa de tensão. Xi já trabalhou para capitalizar a fratura da aliança transatlântica, enviando diplomatas chineses pelo continente europeu para promover a China como um parceiro alternativo confiável, enfatizando oportunidades para cooperação econômica estável e criticando a percepção de falta de confiabilidade e unilateralismo dos EUA. Por enquanto, esse alcance continua sendo amplamente retórico, mas está preparando o terreno para iniciativas econômicas e diplomáticas mais profundas no futuro. O fim da guerra na Ucrânia pode permitir que a China avance com objetivos há muito paralisados, como reabrir as negociações sobre um grande acordo de investimento UE-China, o Acordo Abrangente sobre Investimento, que foi congelado em 2021.
Uma reorientação europeia completa em direção à China, no entanto, exigiria que Beijing mudasse seu comportamento em uma extensão muito maior. Em particular, precisaria conter o que a Europa vê como excesso de capacidade industrial da China e se distanciar de Moscou. O mercado chinês não possui mais a atração gravitacional que já teve, graças a uma desaceleração no crescimento doméstico, gastos lentos do consumidor e um partido-Estado mais intervencionista e ideológico. Beijing agora compete ativamente com as economias europeias, especialmente a da Alemanha. E, em vez de esperar que as propostas de Trump à Rússia separem Moscou e Beijing, a Europa entende que a China continuará sendo o “facilitador decisivo” da Rússia, como uma declaração da Otan (Organização do Tratado do Atlântico Norte) descreveu no ano passado. A menos que Beijing reformule essas políticas impopulares — o que parece não querer ou não conseguir fazer — a China não pode esperar realisticamente grandes ganhos na Europa.
Mesmo um progresso modesto pode estagnar, e as relações da China com a Europa podem se deteriorar se a paz duradoura na Ucrânia se mostrar ilusória e a violência aumentar. Um conflito intensificado forçaria a China a uma escolha nada invejável entre se distanciar da Rússia, alienando assim um parceiro crucial, e aumentar abertamente seu apoio militar e econômico a Moscou, removendo quaisquer dúvidas europeias restantes sobre a cumplicidade da China na guerra na Ucrânia. Beijing então veria seu espaço para manobra diplomática fortemente restringido em todo o continente.
Em última análise, o melhor que Beijing pode esperar alcançar em suas relações com os Estados Unidos e a Europa pode ser limitar os riscos substanciais de queda da desordem atual. Mas Beijing está melhor posicionada para obter ganhos em outros lugares. A política externa não convencional e imprevisível do governo Trump está criando aberturas na África, América Latina e entre os vizinhos asiáticos da China. Aliados e parceiros de longa data dos EUA nessas regiões podem não se voltar decisivamente para a China, mas as ações de Trump, incluindo retiradas abruptas de acordos internacionais, compromissos de segurança vacilantes e políticas econômicas erráticas, estão obrigando muitos a reconsiderar sua dependência de Washington. À medida que os países se protegem contra uma possível retração dos EUA, Beijing está pronta para se apresentar como um parceiro confiável. As “mudanças profundas” que Xi vê na Europa e nos Estados Unidos podem ainda não ter fornecido a Beijing a chance de reimaginar suas relações com o Ocidente, mas a história no resto do mundo pode ser bem diferente.