Este artigo foi publicado originalmente em inglês no site do think tank Carnegie Endowment for International Peace
Por Nathaniel Sher
Desde a invasão em grande escala da Ucrânia pela Rússia, em fevereiro de 2022, as exportações chinesas para a Rússia aumentaram mais de 60%. Muitos analistas sugerem que o comércio com a China está proporcionando nada menos que uma tábua de salvação para a economia da Rússia. Neste processo, a China emergiu como o maior fornecedor não só de bens comerciais, mas também, cada vez mais, de componentes de dupla utilização abrangidos pelos controles de exportação ocidentais.
Dados alfandegários publicamente disponíveis indicam que, todos os meses, a China exporta mais de US$ 300 milhões em produtos de dupla utilização identificados pelos Estados Unidos, pela União Europeia (UE), pelo Japão e pelo Reino Unido como itens de “alta prioridade” necessários para a produção de armas da Rússia. Embora as transações mensais tenham diminuído de um pico de mais de US$ 600 milhões em dezembro de 2023, a China continua sendo o maior fornecedor destes produtos controlados à Rússia.
Os itens de alta prioridade referem-se a cinquenta produtos de dupla utilização que são essenciais para a fabricação de armas como mísseis, drones e tanques. Muitos são produtos que a Rússia não tem capacidade para produzir internamente, tais como microelectrônica, máquinas-ferramentas, equipamentos de telecomunicações, radares, dispositivos óticos, sensores e outros produtos. A maioria dos produtos da lista de alta prioridade coincide com os itens que as autoridades norte-americanas revelaram no início de abril que a China estava vendendo à Rússia.
Apesar da sensibilidade em torno do comércio de dupla utilização com a Rússia, a Administração Geral Alfandegária da China continua a reportar transações bilaterais, mesmo em áreas sujeitas aos controles de exportação ocidentais. Em 2023, a China foi responsável por aproximadamente 90% das importações russas de bens abrangidos pela lista de controle de exportações de alta prioridade do G7.
Se a Rússia conseguirá ou não sustentar a invasão da Ucrânia depende substancialmente da sua capacidade de adquirir fatores de produção para alimentar a sua máquina de guerra. Desde o início de 2022, a Rússia perdeu mais de dez mil unidades de equipamentos essenciais, incluindo tanques, veículos blindados, sistemas de artilharia e drones. Embora a Rússia tenha conseguido aumentar a produção de artilharia, a sua capacidade de produzir produtos especializados como microelectrónica e dispositivos óticos continua insuficiente. As capacidades de produção de chips da Rússia, em particular, estão limitadas à tecnologia de 65 nanômetros, com décadas de existência. Consequentemente, as exportações chinesas têm desempenhado um papel fundamental na sustentação do esforço de guerra de Moscou. A dependência da Rússia da China para produtos de alta prioridade aumentou de 32% em 2021 para 89% em 2023.
Semicondutores, equipamentos de telecomunicações e máquinas-ferramentas estavam entre as maiores categorias de exportações chinesas para a Rússia cobertas pela lista de controle de exportação de alta prioridade em 2023. As máquinas-ferramentas sozinhas foram responsáveis por quase 40% do aumento anual da importação de produtos chineses de dupla utilização.
Apesar do preenchimento por parte de Beijing, os controles de exportação conseguiram degradar a capacidade da Rússia de adquirir componentes de dupla utilização. De acordo com os números comerciais comunicados pelos parceiros comerciais bilaterais da Rússia, as importações globais do país de produtos de alta prioridade caíram 45% desde o início da guerra na Ucrânia. Dito isto, a Rússia conseguiu obter acesso a alguns microelectrônicos comprando e depois desmontando produtos de consumo comuns não abrangidos pelos controles de exportação ocidentais.
Além da China, o número de países dispostos a exportar bens de dupla utilização para a Rússia diminuiu desde 2021. No ano passado, a Turquia, a Malásia e a Armênia foram os únicos países além da China dispostos a fornecer mais de 1% do total das importações de alta prioridade da Rússia, representando 4,3%, 2,7% e 1,2%, respectivamente. Estes números lançam dúvidas sobre a noção de que a China está contornando os controles de exportação através do transbordo.
Em vez disso, os exportadores chineses estão abertamente envolvidos no comércio com a Rússia, mesmo em áreas sujeitas a controles de exportação, enquanto poucos outros países se mostraram dispostos a comunicar dados comerciais para contornar as restrições ocidentais. Dito isto, os intermediários financeiros terceiros começaram a desempenhar um papel significativo na facilitação dos pagamentos China-Rússia, indicando a potencial sensibilidade de Beijing ao risco de sanções secundárias às instituições financeiras, em comparação com os exportadores de bens.
Uma questão importante é saber se o governo chinês está diretamente envolvido em tais transações com a Rússia ou se as empresas privadas têm sido em grande parte responsáveis por evitar sanções e controles de exportação. Embora esta distinção tenha pouca importância em termos do efeito final na base de defesa da Rússia, poderá afetar a forma como os tomadores de decisões políticas dos EUA respondem ao fortalecimento dos laços de defesa China-Rússia.
Anteriormente, Washington sustentou que Beijing não estava fornecendo ajuda letal a Moscou numa base “sistemática”. Ao se reunir com o vice-primeiro-ministro chinês, He Lifeng, em novembro de 2023, a secretária do Tesouro dos EUA, Janet Yellen, afirmou que as empresas privadas, e não as autoridades chinesas, eram responsáveis pela evasão das sanções.
Desde então, porém, Beijing pouco fez para impedir tais transações, dado o aumento do comércio de produtos de dupla utilização com a Rússia. Na verdade, as autoridades dos EUA começaram a sugerir que Beijing está agora encorajando ativamente estas transações. Partindo de avaliações anteriores, as autoridades norte-americanas afirmaram recentemente que a China estava “realizando um esforço sistemático para apoiar o esforço de guerra da Rússia.”
Os laços cada vez mais profundos entre o partido-Estado chinês e as empresas privadas tornam difícil imaginar um cenário em que Beijing não tivesse conhecimento prévio das transações de dupla utilização com a Rússia, especialmente em domínios altamente sensíveis. O fato de a Administração Geral Alfandegária da China reportar voluntariamente os números do comércio com a Rússia indica a falta de respeito de Beijing pelo regime ocidental de controle das exportações: algo que as autoridades chinesas têm frequentemente criticado como “jurisdição de braço longo” por parte dos Estados Unidos.
As autoridades dos EUA alertaram repetidamente nas últimas semanas que as entidades chinesas que conduzem ou facilitam transações em apoio à indústria de defesa da Rússia enfrentarão sanções de bloqueio. Washington já adicionou mais de cem entidades chinesas à lista de Cidadãos Especialmente Designados do Departamento do Tesouro e à Lista de Entidades do Departamento do Comércio desde a invasão da Ucrânia pela Rússia. Dado o apoio contínuo da China aos militares russos, cada vez mais exportadores e intermediários financeiros chineses enfrentarão provavelmente sanções secundárias e controles de exportação no futuro.
Para além da ameaça de medidas punitivas, os Estados Unidos têm uma capacidade limitada de influenciar o cálculo de Beijing sobre a guerra entre a Rússia e a Ucrânia. Na perspectiva de Beijing, a guerra ajudou a desviar os recursos e a atenção ocidentais do Indo-Pacífico. As autoridades chinesas consideram que os Estados Unidos estão empenhados numa competição estratégica com a China e, como resultado, veem poucas vantagens em atender às exigências dos EUA e excluir o apoio à Rússia.
Embora a China possa não querer perturbar os laços com a Europa e os Estados Unidos, procura garantir que a Rússia continue a ser um parceiro estratégico estável. Fornecer à Rússia componentes de dupla utilização em vez de armas acabadas permitiu à China fornecer apoio à Rússia, ao mesmo tempo que alegava uma negação plausível. Mesmo que Beijing restrinja as exportações de produtos de dupla utilização, a fim de evitar novas sanções, o seu interesse estratégico em que a Rússia continue a ser um parceiro estável persistirá.