Este artigo foi publicado originalmente em inglês no site da revista Foreign Policy
Por Jo Inge Bekkevold*
O poder crescente da China é o impulsionador mais influente da mudança geopolítica hoje. Apesar da guerra em curso da Rússia na Ucrânia, os Estados Unidos identificaram claramente a China como seu desafio número um. Em junho de 2022, pela primeira vez, a Otan (Organização do Tratado do Atlântico Norte) incluiu a China em seu Conceito Estratégico, sinalizando uma mudança radical nas perspectivas de segurança do bloco.
Mas quão poderosa é a China realmente? Medir e comparar o poder entre as nações e ao longo do tempo é, na melhor das hipóteses, um exercício impreciso. No entanto, podemos obter informações valiosas sobre a atual posição de poder da China se a compararmos com os Estados Unidos contemporâneos e a União Soviética da época da Guerra Fria — e considerarmos três conceitos importantes: polaridade, hegemonia e a definição original de uma superpotência.
Tal comparação revela que os Estados Unidos são um pólo, uma hegemonia regional e uma superpotência. A União Soviética era um pólo e uma superpotência – mas não tinha hegemonia regional. E embora a China seja um pólo no que hoje é um sistema bipolar EUA-China, não é uma hegemonia regional nem uma superpotência. Embora essas categorizações possam parecer nuances abstratas em um debate acadêmico, elas na verdade têm implicações importantes e concretas para estratégias e políticas no século 21.
A polaridade é simplesmente o número de grandes potências no sistema internacional. O método mais comum para determinar quais poderes contam como grandes é observar indicadores-chave: população, tamanho territorial, dotação de recursos, capacidade econômica, força militar, estabilidade política e competência política. Usando esses sete indicadores, podemos ver que o sistema internacional agora tem uma estrutura de poder bipolar distinta, com a China e os Estados Unidos como os dois pólos – semelhante à rivalidade EUA-União Soviética durante a Guerra Fria.
Em termos de poder econômico, o sistema atual é ainda mais perfeitamente bipolar do que durante a Guerra Fria, com a riqueza econômica agregada da China quase se igualando à dos Estados Unidos. A economia soviética, por outro lado, nunca representou mais de 50% da economia dos Estados Unidos. No que diz respeito ao poderio militar, no entanto, o atual sistema internacional é menos perfeitamente bipolar do que era durante a Guerra Fria, com uma lacuna maior no poderio militar entre Washington e Beijing agora do que Washington e Moscou na época. A principal razão para a diferença maior é que a China gasta uma parcela menor de seu PIB (produto interno bruto) em defesa do que a União Soviética durante a Guerra Fria.
De acordo com a teoria do realismo estrutural, o número de polos em uma estrutura de poder informa o comportamento de uma grande potência e a ordem internacional de maneiras únicas. Espera-se que uma estrutura de poder bipolar conduza os dois pólos a uma rivalidade intensa e abrangente e crie uma divisão distinta de dois blocos entre os dois rivais e seus respectivos aliados – uma divisão que se estende a questões militares, econômicas e outras. Este foi o caso durante a rivalidade EUA-Soviética, e vemos sinais de desenvolvimento semelhante hoje. (O debate ainda questiona se a rivalidade EUA-China se transformará em uma nova guerra fria.)
A polaridade por si só, entretanto, não nos fornece um quadro completo do poderio da China. Ao contrário da polaridade, que deriva de poder e tamanho, os conceitos de hegemonia e superpotência são conceitos geopolíticos que nos fornecem informações adicionais sobre o alcance e os limites da influência da China.
“Superpotência” foi cunhado como conceito pelo estudioso americano de relações internacionais William T. R. Fox em seu livro The Superpowers, publicado em 1944. Com os Estados Unidos e a China como os dois Estados dominantes em uma estrutura de poder bipolar, é comum referir-se a ambos países como superpotências. Desnecessário dizer que apenas polos no sistema internacional podem ser superpotências – mas ser um polo não é o único requisito para ser uma superpotência. Se seguirmos a definição original de Fox, a China não é uma superpotência.
Fox dividiu as grandes potências em duas categorias: superpotências e potências regionais. De acordo com Fox, as superpotências têm influência global e a capacidade de lançar suas forças armadas em qualquer grande teatro de guerra ditado por uma grande estratégia. As potências regionais, por outro lado, podem desfrutar do prestígio formal e cerimonial do status de grande potência, mas sua influência é grande em apenas um único teatro de conflito de poder. Fox enfatizou que apenas uma potência com um enorme alcance territorial pode ser uma potência em mais de uma parte do mundo. Em 1944, Fox ainda definia a Grã-Bretanha como uma superpotência devido à sua Commonwealth e o Império – e sua capacidade de projetar poder em todos os principais teatros do mundo, inclusive com um grande número de tropas coloniais. No entanto, após a Segunda Guerra Mundial, logo ficou óbvio que a Grã-Bretanha não era mais um pólo ou uma superpotência.
Os Estados Unidos são, sem dúvida, uma superpotência, com uma rede mundial de acordos de aliança e bases no exterior que permitem desdobrar e movimentar forças rapidamente entre vários teatros. A União Soviética também era uma superpotência. Embora Moscou nunca tenha conseguido estabelecer uma rede mundial de bases militares em escala semelhante à de Washington, sua posição no coração da Eurásia permitiu-lhe influenciar os teatros estratégicos na Europa, Oriente Médio, Sul da Ásia e Leste Asiático. No final da Guerra Fria, a União Soviética também tinha uma marinha com alcance global.
A China, no entanto, é apenas uma potência regional. Ele exerce influência e poder econômico global, mas o alcance geográfico de suas forças armadas é amplamente limitado aos teatros de operações da Ásia e do Indo-Pacífico. De sua posição no leste da Ásia, a China tem um alcance geográfico mais limitado no continente eurasiano do que a União Soviética da era da Guerra Fria – e menos acesso ao alto mar do que os Estados Unidos ou a União Soviética. A abençoada posição geográfica dos Estados Unidos lhe dá acesso direto e desimpedido aos oceanos Atlântico, Pacífico e Ártico. Embora o acesso da União Soviética ao alto mar fosse mais restrito do que o dos Estados Unidos, ela ainda tinha acesso direto de sua terra natal aos oceanos Pacífico e Ártico, bem como acesso quase, mas não totalmente direto, ao Oceano Atlântico.
Se a China não se contentar em ser uma potência regional e almejar tornar-se uma verdadeira superpotência, precisará superar as restrições geopolíticas de sua região natal.
Naturalmente, as capacidades nucleares, espaciais e cibernéticas da China têm alcance mundial. A China está modernizando e expandindo sua força nuclear, bem como suas plataformas de entrega nuclear. Além disso, com quase 600 satélites em órbita – dos quais 229 são satélites de inteligência, vigilância e reconhecimento –, a China tem a segunda maior frota de satélites do mundo depois dos Estados Unidos. As capacidades cibernéticas chinesas podem causar estragos em todos os cantos do mundo. E, hoje em dia, os balões talvez também devem ser adicionados à imagem como uma capacidade potente com alcance global.
No entanto, o alcance geográfico dessas tecnologias é insuficiente para influenciar fortemente teatros estratégicos além da Ásia. Mesmo na era do espaço e da guerra cibernética, a diplomacia coercitiva é mais eficaz quando as tropas podem ser posicionadas fisicamente em uma fronteira ou costa. A diplomacia da canhoneira ainda requer barcos, e os aviões ainda precisam de aeródromos para operar em regiões distantes. Em outras palavras, a geografia torna a China ainda mais dependente do que os Estados Unidos e a ex-União Soviética em bases no exterior e aliados dispostos a mover suas forças armadas para além de sua região natal. A China não tem quase nenhum dos dois.
Atualmente, a China tem apenas uma base no exterior – suas instalações navais em Djibuti contam com 400 fuzileiros navais chineses. Enquanto a Marinha dos EUA navega pelos oceanos do mundo diariamente, a marinha chinesa apenas ocasionalmente conduz missões de diplomacia naval além do Indo-Pacífico. Isso pode mudar, é claro, com a marinha chinesa agora adicionando porta-aviões e outras embarcações de águas azuis à sua frota em rápido crescimento. A China está supostamente procurando adicionar mais bases no exterior no Oceano Pacífico e na África. No entanto, ainda é um projeto de longo prazo para a China se transformar em uma verdadeira superpotência com alcance militar mundial. Além disso, a postura avançada dos EUA na vizinhança da China complica esse cenário – e é aí que entra o terceiro conceito, a hegemonia regional.
A hegemonia regional é o domínio de um Estado sobre os outros Estados em uma região geográfica, em termos de poder militar e econômico. Os Estados Unidos são uma hegemonia regional no hemisfério ocidental porque nenhum outro Estado nessa região está em posição de desafiar seu domínio. O domínio em sua região natal permite que os Estados Unidos dediquem mais recursos a outras regiões geográficas, em vez de ter que garantir a sua própria. Em contraste, a União Soviética nunca foi uma hegemonia regional, e nem a China hoje.
O principal objetivo do grande equilíbrio de poder sempre foi para um Estado conter a ascensão de um hegemônico que pode ameaçar sua sobrevivência. Desde o início do século 19, os Estados Unidos têm se preocupado continuamente em impedir a ascensão de hegemonias europeias e do Leste Asiático que considerariam a expansão para o hemisfério ocidental. A fim de impedir a hegemonia soviética na Eurásia durante a Guerra Fria, os Estados Unidos continham os interesses e a influência soviética em todas as regiões da Eurásia, incluindo Europa, Oriente Médio, Sul da Ásia e Leste Asiático. Essa política não apenas impediu a hegemonia soviética em sua região, mas também limitou o espaço de manobra dos soviéticos.
A China agora enfrenta uma situação semelhante. A fim de impedir a hegemonia chinesa no leste da Ásia, os Estados Unidos provavelmente manterão uma forte postura avançada na região. Além disso, assim como os países da borda da Eurásia temiam o domínio soviético e saudavam os esforços de equilíbrio dos EUA durante a Guerra Fria, os Estados do Indo-Pacífico estão agora fortalecendo sua cooperação de segurança com Washington. Austrália, Índia e Japão estão trabalhando com os Estados Unidos no Diálogo de Segurança Quadrilateral, enquanto Austrália, Japão, Nova Zelândia e Coréia do Sul intensificaram seu diálogo com a Otan.
Cada um desses três conceitos — polaridade, superpotência e hegemonia regional — fornece informações sobre características únicas e importantes da China e do sistema internacional. Vistos em conjunto, eles apresentam um quadro substancialmente mais abrangente da atual posição de poder da China. A partir disso, podemos tirar três conclusões principais. Primeiro, apesar da impressionante ascensão da China e das mudanças resultantes no sistema internacional e no equilíbrio de poder global, a China ainda não é uma superpotência. Em grande parte, continua a ser uma potência regional. Em segundo lugar, os Estados Unidos e seus aliados tentarão impedir que a China ganhe hegemonia regional. Em terceiro lugar, se a China decidir que não está satisfeita em ser uma potência regional e pretender tornar-se uma superpotência no verdadeiro sentido da palavra, terá de ultrapassar os constrangimentos geopolíticos da sua região natal.
A posição geopolítica da China, incluindo sua falta de status de verdadeira superpotência, tem duas implicações estratégicas principais. Primeiro, em uma perspectiva de curto a médio prazo, a rivalidade EUA-China será regional – restrita à Ásia e ao Indo-Pacífico – e uma disputa predominantemente naval. O confinamento da rivalidade EUA-China a esses teatros desafiará as relações transatlânticas de maneiras sem precedentes, enquanto seu elemento marítimo aponta para uma rivalidade dinâmica e potencialmente instável. A outra implicação estratégica de mais longo prazo diz respeito a qualquer tentativa da China de ultrapassar as restrições geopolíticas de sua região natal. A maneira pela qual a China começa a fazer isso e os esforços dos Estados Unidos para evitá-lo definiriam sua rivalidade.
*Jo Inge Bekkevold é pesquisador sênior da China no Instituto Norueguês de Estudos de Defesa e ex-diplomata norueguês