Este artigo foi publicado originalmente em inglês no site da revista Foreign Affairs
Por Praveen Donthi
No alto dos trechos quase inabitáveis das montanhas do Himalaia, os dois maiores exércitos do mundo estão se enfrentando. As tensões na disputada fronteira entre a China e a Índia, onde cerca de cem mil soldados estão estacionados em postos avançados remotos, raramente chegam às manchetes internacionais. Mas é um dos pontos de inflamação mais perigosos do mundo. Em 2020, os confrontos na fronteira deixaram mais de 20 soldados mortos, marcando os combates mais significativos entre a China e a Índia desde que os dois países travaram uma guerra em 1962.
As tensões no teto do mundo persistiram desde então. Nos últimos quatro anos, ambos os lados procuraram construir infraestrutura e posicionar ainda mais tropas ao longo da fronteira. Tal como a China discute com muitos dos seus vizinhos sobre reivindicações territoriais concorrentes, a disputa fronteiriça não resolvida com a Índia é uma grande fonte de volatilidade. A avaliação anual da ameaça divulgada em março pelo diretor de inteligência nacional dos EUA alertou que encontros esporádicos entre tropas indianas e chinesas “ameaça um de erro de cálculo e a escalada para um conflito armado”.
O aprofundamento da crise fronteiriça reflete a crescente rivalidade estratégica entre a Índia e a China. Os laços bilaterais se deterioraram acentuadamente na sequência dos confrontos de 2020. Enfrentando a superioridade militar da China e a sua política externa cada vez mais agressiva, o primeiro-ministro indiano, Narendra Modi, procurou aprofundar o alinhamento da Índia com os Estados Unidos e outros países cautelosos em relação a Beijing. Ele abraçou o novo papel da Índia como contrapeso à China no Indo-Pacífico. Impulsionou a participação do país no chamado Quad, a sua parceria de segurança com a Austrália, o Japão e os Estados Unidos. E garantiu que, em muitas áreas, as relações bilaterais entre a China e a Índia estão funcionalmente congeladas, remontando à época entre 1962 e 1988, quando os dois países não mantinham laços diplomáticos normais devido à disputa fronteiriça.
Para além da fronteira, o ponto de inflamação mais perigoso, as autoridades indianas veem Beijing entrando no seu quintal. A Índia há muito afirma que a China está utilizando sua aliança com o arqui-inimigo da Índia, o Paquistão, para manter a Índia presa na região. A beligerância da China também ressuscita a antiga preocupação estratégica da Índia sobre uma potencial guerra em duas frentes, com o Paquistão agindo em conjunto com a China. Em todo o Sul da Ásia, a China e a Índia também disputam influência em países menores, como Bangladesh, Maldivas, Nepal e Sri Lanka. Modi parece ter percebido que a expansão do papel da Índia na cena internacional dependerá da forma como gerir militar e politicamente a China. No momento da publicação, parecia provável que ele conquistasse um terceiro mandato como primeiro-ministro nas eleições parlamentares deste ano. Se a sua vitória for confirmada, será impulsionada em parte pela força da imagem que ele projeta de si mesmo como um líder mundial confiante que conduz a Índia ao estatuto de grande potência e mantém a China sob controle.
Esta postura cada vez mais agressiva, no entanto, poderá trazer mais problemas. A atitude de Modi em relação a Washington faz com que a rivalidade entre a Índia e a China pareça um subconjunto da maior competição entre a China e os Estados Unidos. Alguns analistas indianos temem que esta situação encoraje Beijing a negociar diretamente com Washington, em vez de com Nova Délhi, reforçando a percepção na Índia de que a China não a vê como um igual. O alinhamento mais próximo da Índia com os Estados Unidos também poderá encorajar a China a utilizar táticas coercivas em relação à Índia para enviar uma mensagem firme aos Estados Unidos e aos seus aliados. Embora possa servir a um propósito interno, a postura de homem forte de Modi torna a diplomacia com a China mais difícil, prolongando assim a crise. É certo que Modi já envolveu Beijing antes e pouco resultou desses esforços. Mas regressar às conversações de alto nível com a China continua a ser a melhor aposta tanto para estabelecer a estabilidade na fronteira como para polir as credenciais de grande potência da Índia.
No telhado do mundo
As origens da disputa fronteiriça entre a China e a Índia remontam à década de 1950, quando as forças chinesas ocuparam o Tibete, que durante muito tempo serviu como zona tampão entre os dois países. Os governos da China e da Índia herdaram as fronteiras dos regimes que substituíram, a dinastia Qing e a Índia britânica, levando a uma confusão de reivindicações sobrepostas. Em 1962, uma breve guerra eclodiu ao longo da fronteira disputada, resultando numa derrota esmagadora da Índia. Essa perda humilhante gerou uma desconfiança profunda e duradoura na China que assombra os tomadores d decisões políticas indianos até hoje. Uma fronteira de fato imposta por Beijing depois de 1962, chamada Linha de Controle Real (LAC, na sigla em inglês), funciona como uma fronteira funcional, embora os dois países não cheguem a acordo sobre a sua localização exata.
Entre 1993 e 2013, diplomatas indianos e chineses assinaram uma série de acordos fronteiriços para tentar minimizar a disputa e reduzir o risco de escalada violenta, restringindo, por exemplo, o uso de armas de fogo por ambos os exércitos. Mas o desacordo fundamental persistiu e provocou surtos recorrentes, incluindo uma série de impasses fronteiriços em 2013, 2014, 2015 e 2017. Ambos os países procuraram encobrir as suas diferenças através de duas cúpulas informais em 2018 e 2019, mas o pior ainda estava por vir. Na primavera de 2020, milhares de tropas chinesas avançaram para áreas reivindicadas pela Índia, provocando confrontos nos quais pelo menos 20 soldados indianos e quatro chineses foram mortos.
Depois de todas as grandes crises do passado, ambos os lados tentaram chegar a acordos de paz e suprimir as suas diferenças, mas não depois do conflito de 2020. Numa entrevista em abril, Modi admitiu finalmente que o impasse tinha afetado as relações entre a Índia e a China: “A situação prolongada nas nossas fronteiras”, disse ele, levou a “anormalidades nas nossas interações bilaterais.” A China assumiu uma posição de destaque em muitas das escolhas estratégicas e de política externa da Índia nos últimos quatro anos. Desde que conquistou a independência em 1947, a Índia tem procurado autonomia estratégica e prosseguido uma política de não-alinhamento geral, evitando alianças formais. Mas a postura cada vez mais agressiva da China e o seu poder crescente na Ásia empurraram os tomadores de decisões da política externa da Índia para os Estados Unidos e os seus aliados.
Esta não é a mudança que Modi esperava. Antes de chegar ao poder em 2014, ele alertou Beijing para abandonar a sua “mentalidade expansionista”. Mas esse discurso duro desmentiu medidas tangíveis para estabelecer confiança e um canal direto com o presidente chinês, Xi Jinping. Modi procurou com entusiasmo laços econômicos mais profundos, deu as boas-vindas a Xi à Índia alguns meses após o seu primeiro mandato e viajou para Beijing em maio de 2015 para visitar Xi. Entre 2014 e o início da pandemia de Covid-19, Modi se reuniu com Xi 18 vezes e visitou a China cinco vezes, um nível de interação sem precedentes entre os líderes dos dois países.
Esta bonomia, contudo, não produziu qualquer mudança real na política externa de Beijing. A sua aliança de longa data com Islamabad permaneceu intacta. E a China trabalhou para frustrar as ambições globais de Modi. Nova Délhi ressentiu-se de Beijing por ter impedido os esforços da Índia para se tornar membro permanente do Conselho de Segurança da ONU em 2015 e por não ter apoiado a entrada da Índia no Grupo de Fornecedores Nucleares de elite em 2016. A China bloqueou os apelos indianos ao Conselho de Segurança da ONU entre 2016 a 2019 para designar como terrorista o chefe do grupo jihadista paquistanês Jaish-e-Muhammed, responsável por ataques em solo indiano.
Depois, a China aumentou a pressão na fronteira. Em linha com outros movimentos expansionistas no Mar da China Meridional, onde tem se chocado com as Filipinas e outros países sobre reivindicações marítimas, a China tornou-se mais ousada na afirmação das suas reivindicações territoriais nos Himalaias e na crítica à Índia por qualquer tentativa de fortalecer a sua posição naquelas regiões. O confronto sangrento que se seguiu em 2020 e a resultante apropriação de terras pela China colocaram Modi numa posição difícil, pois admitir que a China tinha tomado descaradamente terras reivindicadas pela Índia o faria parecer fraco. Inicialmente, negou categoricamente que as tropas chinesas tivessem atravessado a fronteira e entrado em território indiano. Ele afirmou que nem mesmo um centímetro de terra foi perdido, embora, segundo alguns relatos, a Índia tenha perdido acesso a cerca de 775 milhas quadradas (cerca de 1,25 mil quilômetros quadrados) que antes patrulhava. Ele continua a evitar falar diretamente sobre a China, por medo de convidar ao escrutínio do fato de a Índia ter perdido terreno para o seu vizinho sob o seu comando. Ao mesmo tempo, o seu governo retaliou através de outros meios. Proibiu 59 aplicativos chineses, atacou empresas chinesas com operações policiais fiscais e criou obstáculos ao investimento chinês. A opinião pública indiana também se tornou cada vez mais hostil à China, desincentivando o envolvimento e o compromisso diplomático.
Os críticos internos e os opositores políticos de Modi o culparam pela perda de território para a China, mas isso não prejudicou o seu governo. Ao bater no tambor do nacionalismo hindu e ao insistir no estatuto de grande potência da Índia, Modi desviou as críticas internas à sua política externa. Com a ajuda de uma mídia indiana dócil e de uma mídia social fervorosamente pró-governo, há pouca discussão sobre a política da Índia para a China na esfera pública, muito menos no Parlamento. A sua posição endurecida contra a China o ajudou a estabelecer laços mais fortes com os Estados Unidos e os seus aliados, mas pouco fez para resolver a disputa subjacente ou para trazer a estabilidade de volta à fronteira.
Não amigos, não inimigos
Nas palavras do Ministro das Relações Exteriores, Subrahmanyam Jaishankar, a política externa da Índia está agora centrada em como “gerir um vizinho mais poderoso e, ao mesmo tempo, garantir a sua própria ascensão”. Em linha com a predileção do partido governante Bharatiya Janata (BJP) por condenar governos anteriores, Jaishankar argumentou que os antigos líderes indianos foram responsáveis por “subestimar conscientemente o desafio da China” até Modi provocar uma revolução estratégica e alinhar-se mais abertamente com os Estados Unidos. Nova Délhi e Washington já eram “aliados naturais”, segundo autoridades indianas em 1998; assinaram um acordo nuclear civil em 2005 e se tornaram “parceiros mais próximos” em 2013. Mas o governo Modi transformou esta relação de defesa e segurança de belas palavras em fatos concretos. Em 2016, a Índia assinou um pacto de logística militar com os Estados Unidos, que rapidamente designou a Índia como um “principal parceiro de defesa” a par dos seus “aliados e parceiros mais próximos.” Outrora cuidadosamente não-alinhada, a Índia sob o comando de Modi aproximou-se cada vez mais do campo americano.
À medida que a rivalidade entre a China e a Índia é incluída numa dinâmica geopolítica mais ampla, a fronteira torna-se mais volátil. A perspectiva de qualquer uma das partes ceder terreno e alcançar um compromisso territorial parece ser cada vez menor. Mais de 20 rodadas de conversações militares de alto nível desde o confronto de 2020 produziram poucos progressos, e qualquer pequena provocação ou erro de cálculo poderia facilmente provocar outra rodada de combates. Com a China consolidando suas posições militares nos últimos quatro anos e a Índia tentando espelhar esses movimentos, a fronteira foi significativamente militarizada, e uma escalada acidental poderia ter consequências muito graves.
Modi pode muito bem sentir que encontrou uma estratégia que lhe valerá popularidade nacional. Mas, se não mudar a sua abordagem em relação à China, arrisca-se a minar todos os seus ganhos, ao levar a Índia a um ponto sem retorno com um conflito armado em grande escala que ele mal pode se permitir. O melhor caminho a seguir para a Índia seria reiniciar o envolvimento político de alto nível para resolver as diferenças relacionadas com a disputa do Himalaia com a China. Muitas dessas divergências podem levar muito tempo para serem resolvidas, mas algumas podem ser abordadas. Entretanto, ambas as partes devem fazer da gestão de crises uma prioridade urgente, reafirmar o seu compromisso com os acordos bilaterais existentes e explorar formas de reforçá-los, dada a dinâmica em rápida mudança na fronteira. Tanto a China como a Índia podem dar pequenos passos em direção ao objetivo de permanentemente delinear a LAC, reiniciando o processo de demarcação de fronteiras que foi interrompido em 2002.
Nova Délhi poderia seguir uma página do manual de Washington na gestão da sua relação com Beijing, esforçando-se por estabelecer barreiras de proteção e evitando que uma relação competitiva se transforme numa rivalidade aberta, sem ter de alcançar uma reconciliação total. Isto exigiria, naturalmente, que Beijing estivesse disposta a se envolver, o que não é garantido. Mas, ao manter a sua imagem de homem forte para fins internos, Modi aumenta o risco de transformar a fronteira num ponto de conflito permanente.
No ano passado, a China contatou os Estados Unidos, a União Europeia (UE), o Japão, a Austrália, a Coreia do Sul e o Vietnã – mas não a sua vizinha Índia, enviando uma mensagem de que não tem pressa em resolver a crise. O fato de os indianos terem neste momento uma opinião muito negativa sobre a China está provavelmente dissuadindo Modi de fazer qualquer abertura, sob pena de parecer que está normalizando as relações. Mas ele tem capital político e credenciais nacionalistas suficientes para convencer o público de que as discussões entre líderes promoverão os interesses da Índia.
Serão necessárias negociações de alto nível para quebrar este impasse. As reuniões entre oficiais militares chineses e indianos desde 2020 são pouco mais do que formalidades. Só o envolvimento dos principais líderes poderá provocar uma mudança real. Qualquer resolução para a disputa fronteiriça pode envolver a troca de extensões de território entre ambos os países, e Modi terá de convencer um público indiano cada vez mais chauvinista de que tal compromisso vale a pena.
Mas é do interesse tanto de Beijing como de Nova Délhi não permitir que esta crise se agrave. A China não quer desviar recursos da sua principal preocupação de segurança no leste, os mares próximos no Pacífico, para a sua frente ocidental com a Índia. Modi não quer ser apanhado numa crise prolongada com um vizinho mais poderoso que impediria as suas ambições nacionais e globais. O retorno da estabilidade à fronteira entre a China e a Índia fica aquém da reaproximação, mas seria um resultado muito melhor do que uma guerra aberta.