Este artigo foi publicado originalmente em inglês no site Foreign Affairs
Por Tymofii Brik e Jennifer Brick Murtazashvili
No início de março, a cidade ucraniana de Melitopol caiu para as forças russas. Esta cidade em grande parte de língua russa era um lugar onde o Kremlin esperava que suas forças fossem acolhidas como libertadoras. Depois de assumir, as tropas russas sequestraram o prefeito da cidade, Ivan Fedorov, um falante de russo. O governo ucraniano circulou um vídeo mostrando Fedorov com os olhos vendados sendo arrastado para fora de seu escritório. Isso levou a protestos em massa, com centenas de pessoas exigindo a libertação do prefeito. Ele acabou sendo dispensado, saudado como herói pelo presidente ucraniano Volodymyr Zelensky e transformado em símbolo de coragem diante da agressão russa.
Nem todos os prefeitos tiveram a mesma sorte de Fedorov. Na aldeia de Motyzhyn, fora de Kiev, a prefeita Olga Sukhenko e sua família foram torturados e mortos pelas forças russas porque se recusaram a cooperar. Após uma ocupação de um mês, a Rússia retirou suas forças da aldeia. Em toda a Ucrânia, as tropas russas enfrentaram uma resistência feroz enquanto os cidadãos se mobilizam não apenas em apoio a Zelensky em Kiev, mas também para defender seus prefeitos locais e conselhos municipais eleitos. Por esta razão, o mundo conheceu os nomes de muitas cidades ucranianas, incluindo Kharkiv, Kherson, Lviv, Mariupol, Bucha, Hostomel e Irpin, que testemunharam crimes de guerra indescritíveis. Em Kherson, que está sob controle russo há mais de três meses, um recente bombardeio em um café perto da sede russa mostrou que um movimento de resistência está vivo e bem ali. Ataques de guerrilheiros ucranianos também estão ocorrendo em outras áreas ocupadas pelos russos, particularmente em torno de Kherson.
Uma das principais fontes da resiliência da Ucrânia é esse forte senso de identidade cívica local. É a espinha dorsal da autodefesa do país e ajuda a explicar por que tantos ucranianos – especialmente falantes de russo – estão tão dispostos a defender suas comunidades contra a invasão russa. E não é por acaso que os governos locais têm tanta autoridade. As reformas de descentralização adotadas após a revolução Maidan em 2014, que derrubou o governo apoiado pela Rússia de Viktor Yanukovych e ficou conhecida como a Revolução da Dignidade, desempenharam um papel fundamental na construção da unidade nacional. A devolução do poder facilitou uma maior coesão social ao transformar identidades étnicas concorrentes de competição de soma zero em orgulho comunitário de soma positiva. Um governo mais descentralizado deu aos ucranianos a sensação de que estão construindo seu próprio país.
Paradoxalmente, a Ucrânia fortaleceu seu estado devolvendo o poder. A legitimidade política na Ucrânia foi construída pelos cidadãos de baixo para cima, e a Ucrânia deve manter seu foco no nível local, pois começa a considerar a reconstrução do país quando a guerra terminar .
Nem sempre foi assim
Embora a democracia tenha sido uma marca registrada da Ucrânia desde que conquistou a independência em 1991, o poder tem sido frequentemente concentrado nas mãos de poucos. Em 2014, o país estava atolado em corrupção. Os oligarcas controlavam os partidos políticos e a mídia. Duas décadas de independência fizeram da Ucrânia um dos países mais pobres da Europa. Muitos ucranianos – especialmente os jovens – acreditavam que estreitar laços com a Europa e se afastar da Rússia geraria prosperidade e uma ruptura com o passado.
Na época, o governo Yanukovych representava tudo o que havia de errado com a Ucrânia. Uma fazenda de avestruzes e um banheiro dourado no palácio presidencial simbolizavam a podridão que se apoderara da elite política. Em 2014, Yanukovych desistiu dos esforços para assinar o Acordo de Associação UE-Ucrânia e, em vez disso, procurou ingressar na União Econômica da Eurásia, apoiada pela Rússia. Aquele ato desencadeou protestos generalizados, que eventualmente se tornaram o movimento Maidan. Protestos em Kiev e em todo o país culminaram na Revolução da Dignidade em 2014, que levou à deposição de Yanukovych do governo e sua fuga para Moscou, onde vive até hoje.
As sementes da ação coletiva local, que se mostraram fundamentais nesta guerra atual, foram plantadas em 2014. Embora seja comum supor que a revolução Maidan aconteceu apenas na praça central de Kiev, capital da Ucrânia, a revolução ocorreu em dezenas de cidades em todas as regiões da Ucrânia, com cidadãos desafiando os governos locais e clamando por uma Ucrânia que olhasse para o oeste. Esse processo se acelerou depois que a Rússia invadiu e anexou a Crimeia . As comunidades e a sociedade civil desenvolveram novas práticas e organizações para ajudar os ucranianos deslocados internamente, combater a desinformação russa e organizar ajuda logística ao exército ucraniano.
No rescaldo do movimento Maidan, os ucranianos procuraram reformar seu governo, tornando-o mais responsivo ao povo. Uma nova geração de políticos surgiu, pedindo o fim da corrupção arraigada. As reformas se concentraram na necessidade de processos de aquisição mais transparentes, descentralizados e responsáveis. Os cidadãos acreditavam que o uso mais eficiente de recursos e orçamentos em nível local melhoraria a posição do país. Os ucranianos se sentiam impotentes para eliminar o papel dos oligarcas, mas podiam tomar o governo local em suas próprias mãos.
Venha junto
O caminho da Ucrânia para a descentralização foi criativo e único. Em vez da descentralização vinda de cima, uma nova lei em 2015 permitiu que as comunidades se auto-organizassem voluntariamente em novas unidades locais chamadas hromadas . Embora tenha havido alguns contratempos no início (nem todas as cidades e aldeias formaram hromadas imediatamente), gradualmente mais e mais hromadas surgiram em todo o país. As eleições locais de hromada em 2015 e 2020 consolidaram essa reforma, uma vez que as pessoas estavam elegendo seus prefeitos e lideranças locais dentro das fronteiras de novas comunidades.
Antes dessas reformas, a maior parte das receitas arrecadadas ia para o governo central. Agora, 60% da receita local permanece no nível local. Assim, a descentralização na Ucrânia transformou a governança ao permitir que as autoridades locais retenham mais recursos e os gastem de forma mais produtiva em infraestrutura e bem-estar da comunidade. Tais atividades eram anteriormente controladas pelo governo central, que era ineficiente, senão corrupto.
Juntamente com a capacidade de controlar as receitas, a Ucrânia introduziu processos de orçamento participativo que permitiram aos cidadãos uma maior influência sobre como os recursos eram gastos. A análise dessas reformas pela Escola de Economia de Kiev mostrou que os hromadas coletavam significativamente mais impostos locais do que antes da consolidação. Isso significava que as autoridades locais estavam gastando mais em infraestrutura e os cidadãos tinham mais controle sobre qual infraestrutura estava sendo construída. A pesquisa mostrou um aumento da renda per capita nas comunidades que formaram hromadas quando comparadas com outros territórios no mesmo período. Este efeito foi mais forte para hromadas menores apesar das expectativas de muitos políticos que normalmente preferem unidades administrativas maiores. Isso deixou as pessoas mais orgulhosas e satisfeitas com os serviços locais e gerou maior apoio à própria reforma. Pesquisas mostraram que, em 2020, 59% dos entrevistados acreditavam que essa reforma era muito valiosa. Além disso, enquanto em 2015 apenas 19% dos entrevistados disseram que suas vidas melhoraram por causa da reforma, esse número aumentou para 59% até 2020. O resultado final é que a reforma da governança local transformou a forma como os cidadãos veem seu Estado.
Defesa voluntária
O movimento Maidan desencadeou a vibrante sociedade civil da Ucrânia. O movimento em direção à descentralização ficou mais forte após a invasão russa da Crimeia, Luhansk e Donetsk em 2014, expondo como a corrupção e a fraqueza do Estado haviam arruinado os militares ucranianos, que tiveram um desempenho ruim por causa de seu treinamento modesto e falta de armas e armaduras. Reconhecendo a fraqueza do exército, os ucranianos tomaram as coisas em suas próprias mãos e formaram brigadas voluntárias. Essas milícias locais conseguiram defender territórios porque consistiam em voluntários que lutavam por suas próprias comunidades. Reconhecendo sua força e a necessidade de reformar as forças armadas, o então presidente Petro Poroshenko integrou essas unidades auto-organizadas e descentralizadas no Ministério da Defesa por meio de um novo ramo chamado Força de Defesa Territorial.
Em janeiro, com o mundo inteiro observando as tropas russas se acumularem nas fronteiras da Ucrânia, as novas leis de resistência nacional entraram em vigor. Essas leis, que foram assinadas por Zelensky no verão de 2021, introduziram um sistema para preparar a população para a resistência nacional. Os combatentes civis da resistência do país foram treinados e equipados para uma possível guerra antes da invasão russa. Sob essa reorganização, civis com pouca ou nenhuma experiência militar foram incentivados a se juntar a essas forças locais que seriam supervisionadas por militares regulares.
Após a invasão russa em 24 de fevereiro, Zelensky ativou essas unidades e começou a distribuir armas para voluntários em todo o país. Hoje, existem 110 mil pessoas nessas forças de defesa. Com a capacidade de se mobilizar rapidamente e elaborar estratégias localmente, eles desempenharam um papel fundamental na defesa de vilas e cidades das forças russas.
Gasto local
A Ucrânia mostra que uma combinação de democracia e descentralização pode fortalecer o governo central, mesmo quando o poder se afasta dele. Isso é especialmente importante reconhecer quando a Ucrânia começa a pensar na enorme tarefa de reconstrução quando a guerra terminar.
Governos e doadores multilaterais, incluindo os Estados Unidos, a União Europeia (UE) e o Banco Mundial, estão desenvolvendo ambiciosos planos de reconstrução para a Ucrânia. É vital que os governos locais tenham assento à mesa na elaboração e implementação desses planos. Os Estados Unidos falharam em seus esforços de reconstrução pós-conflito no Iraque e no Afeganistão nos últimos anos porque trabalharam por meio de suas próprias estruturas organizacionais, como equipes de reconstrução provinciais. Essas equipes raramente envolviam os tomadores de decisão locais em suas atividades. Muitas vezes, Washington confiou em vastos exércitos de empreiteiros e organizações não governamentais (ONGs) para implementar esse trabalho, gerando estruturas governamentais fracas, paralelas e criadas por doadores. Estes incluíam órgãos de planejamento distritais e provinciais, bem como conselhos de desenvolvimento comunitário dirigidos por doadores, cuja presença enfraqueceu a resiliência local.
Os governos locais devem ser o foco do esforço de reconstrução da Ucrânia. As primeiras evidências mostram que a ação no nível local é mais responsiva na maioria das questões do que os esforços nacionais ou mesmo internacionais. Voluntários locais são muito mais rápidos em garantir financiamento local, gastam pouco com despesas gerais e podem operar muito mais perto da linha de frente com melhor conhecimento local do que organizações internacionais.
Em muitas sociedades pós-conflito, grandes infusões de ajuda externa produziram projetos complicados criados por doadores que têm mais dinheiro e recursos do que os governos locais. Isso cria uma oportunidade para que projetos de reconstrução entrem e prejudiquem as instituições locais de governança, não apenas varrendo os melhores talentos, mas dando aos estrangeiros uma opinião maior sobre o que acontece nas comunidades do que às pessoas que vivem lá. Isso gera ressentimento entre os moradores que não supervisionam esses projetos estrangeiros, uma ironia em um país que travou uma guerra para impedir a dominação estrangeira. É imperativo que os doadores internacionais aprendam com os fracassos da reconstrução do passado e trabalhem para apoiar os hromadas da Ucrânia e outras estruturas do governo local enquanto ajudam a reconstrução do país. Hromadas e outras autoridades locais não são perfeitas. Mas, ao cumprirem suas promessas, aumentaram a satisfação e a confiança na liderança local, garantindo que os recursos sejam gastos naqueles que mais precisam.
Ao contrário dos projetos de doadores que vêm e vão, essas autoridades prestam contas aos cidadãos da Ucrânia e estarão lá para as pessoas quando a fumaça se dissipar. Essas comunidades mobilizaram cidadãos para derrotar o ataque da Rússia; elas também podem ajudar a parteira do renascimento da Ucrânia.