Este artigo foi publicado originalmente em inglês no site do think tank Center for Strategic and International Studies (CSIS)
Por Laura Delgado López
Até agosto passado, havia pouco que ligasse Argentina, Brasil, China, Egito, Etiópia, Índia, Irã, Rússia, Arábia Saudita, África do Sul e Emirados Árabes Unidos (EAU). Desde a decisão de convidar novos membros para a aliança BRICS, os analistas têm-se perguntado o que este conjunto de países tem em comum. Embora se encontrem em fases muito diferentes de desenvolvimento econômico, os 11 adotarão frequentemente o apelido de membros do “Sul Global”, vagamente definido. No entanto, embora muitos vejam um agrupamento amorfo de países – alguns aliados formais dos EUA e outros autocracias antiocidentais tradicionais –, todos têm programas e ambições espaciais. Isto não deve ser esquecido num contexto em que a recente expansão dos BRICS pode ser vista como um movimento em grande parte simbólico.
Se todos os países convidados aderirem oficialmente ao BRICS, novos projetos espaciais colaborativos entre os seus membros serão certamente possíveis. No entanto, o impacto mais significativo da expansão pode estar no domínio da governança espacial. A governança espacial refere-se ao conjunto complexo de leis, regulamentos e quadros que regem a utilização do espaço tanto a nível internacional como nacional. É inerentemente uma questão de política externa porque o espaço não pertence a nenhum país, e a física do espaço requer coordenação internacional. Os membros do BRICS prometeram aproveitar o seu esperado peso maior nas instituições internacionais para melhor responder às necessidades do Sul Global. Esta estratégia de contrapeso pode repercutir-se nas discussões relacionadas ao espaço em curso nesses mesmos fóruns, tais como sobre a segurança espacial internacional no Primeiro Comitê da ONU (Organização das Nações Unidas).
Do Sputnik-1 ao Chandrayaan-3
As atividades espaciais estão profundamente enraizadas em quase todos os aspectos da sociedade – alimentando infraestruturas críticas como as telecomunicações, sustentando as transações financeiras globais, alimentando a investigação sobre alterações climáticas e permitindo vantagens assimétricas no domínio militar. Tanto como ferramenta de projeção de poder quanto como investimento estratégico para promover os objetivos nacionais, para países de todo o mundo, os investimentos espaciais já não são opcionais.
Há um amplo debate em torno da complicada questão de como categorizar os programas espaciais nacionais sem impor preconceitos tecnológicos. Independentemente do enquadramento utilizado, os programas espaciais dos países BRICS+ (referindo-se aos membros existentes e convidados) abrangem toda a gama – desde o da Rússia, responsável pelo marco de 1957 que deu início à Corrida Espacial, até ao da Etiópia, cujos primeiros esforços datam da mesma época, mas não envolveu operações de satélite até 2019. É impossível fazer justiça à amplitude destes programas em poucas palavras, mas mesmo a escolha seletiva de alguns destaques mostra a permanência dos esforços espaciais.
Apesar da diminuição do investimento no seu programa espacial, a Rússia continua a ser um importante Estado lançador e, juntamente com os Estados Unidos, o principal operador da Estação Espacial Internacional. A China opera Tiangong, a outra estação permanentemente tripulada em órbita, e com seus foguetes Long March ficou em segundo lugar no total de lançamentos em 2022. O programa da Índia também abrange voos espaciais tripulados, lançamento e desenvolvimento e operação de satélites, e recentemente alcançou o primeiro pouso no cobiçado polo sul lunar com a Chandrayaan-3.
O Brasil e a Argentina também têm realizado grandes esforços espaciais há décadas, aos trancos e barrancos. O Brasil apresenta um extenso programa conjunto de observação da Terra com a China e o espaçoporto de Alcântara, vantajosamente localizado. A Argentina desenvolveu com sucesso satélites próprios e continua investindo num foguetão caseiro, o Tronador – embora a um ritmo glacial no meio de crises financeiras recorrentes.
Completando o grupo BRICS+ estão os relativamente recém-chegados – isto é, do ponto de vista programático. (As sementes da exploração espacial no Oriente Médio remontam, sem dúvida, à astronomia antiga.) Depois de se tornarem a primeira nação árabe a enviar uma sonda a Marte, os EAU registaram recentemente o maior tempo no espaço de um astronauta árabe. O príncipe saudita Sultan bin Salman Al Saud, o primeiro árabe no espaço, apoia o programa espacial saudita, que também fez dos voos espaciais tripulados um foco. A África do Sul é líder em radioastronomia e acolhe a única entidade regional operacional dedicada ao clima espacial, intensa atividade solar que pode impactar infraestruturas no espaço e no solo. O Egito, além de sediar a recém-inaugurada Agência Espacial Africana, renovou recentemente a sua agência espacial. O mesmo fez a Etiópia, que começou a construir uma instalação de fabricação de satélites em 2020. Finalmente, há o Irã, cujos esforços se concentram numa capacidade demonstrada de lançamento e no desenvolvimento de satélites com fortes laços com o seu complexo industrial militar.
Embora o âmbito e a ênfase variem amplamente, muitos dos membros do BRICS+ utilizaram atividades espaciais para aprofundar relações com países que pensam da mesma forma e para demonstrar autonomia em escala global.
Espaço na agenda?
Não seria uma surpresa que o espaço figurasse na agenda do BRICS+. Em maio de 2022, a China “lançou oficialmente” o Comité Misto dos BRICS para a Cooperação Espacial, destinado a permitir o compartilhamento de dados de satélite de detecção remota de seis satélites em operação. Anunciado em 2021, o pontapé inicial foi visto como uma resposta à colaboração via satélite do Diálogo Quadrilateral de Segurança (uma aliança informal entre os Estados Unidos, Austrália, Índia e Japão) focada na conscientização do domínio marítimo.
Durante a recente cúpula, e pouco antes da histórica aterragem lunar, o primeiro-ministro Narendra Modi sugeriu um “consórcio de exploração espacial do BRICS” durante seus comentários.
A Rússia e a China fazem regularmente ofertas de colaboração relacionadas ao espaço a países do Sul Global, como a Venezuela, enfatizando o alinhamento político com esses parceiros. Mesmo quando não são seguidos por desenvolvimentos concretos imediatos, estes anúncios são manchetes devido ao valor do poder brando do espaço.
A grande lacuna entre os programas espaciais dos seus membros torna improvável que o BRICS+ se materialize em projetos multilaterais significativos. O World Factbook (Livro de fatos mundiais, em tradução literal) da CIA (Agência Central de Inteligência, da sigla em inglês), recentemente atualizado para incluir detalhes do programa espacial nacional, estima os gastos espaciais da China em 2022 na faixa de US$ 3 bilhões a US$ 10 bilhões. Os gastos extremamente limitados na Etiópia e no Egito, por sua vez, são em grande parte alimentados pela própria China.
No entanto, o rótulo BRICS+ poderia impulsionar iniciativas bilaterais e “minilaterais” em curso, tais como o projeto de Cooperação da Estação de Investigação Lunar Internacional liderado pela China para estabelecer uma base lunar permanente. A África do Sul assinou formalmente este projeto logo após a cúpula do BRICS+. Esforços direcionados podem surgir entre um subconjunto de membros em áreas de interesse comum, como a observação da Terra e a informação geoespacial, uma prioridade tanto para a Argentina como para os EAU.
A mudança mais saliente do BRICS+, no entanto, pode se manifestar como mudanças nas alianças nas discussões em curso sobre governança espacial que ocorrem dentro e à margem dos próprios fóruns que o bloco pretende reformular.
Definindo o tom
Todos os países BRICS+ são membros do Comitê das Nações Unidas para a Utilização Pacífica do Espaço Exterior, um cenário central para a governança espacial desde o início da Guerra Fria. Foi lá que a comunidade internacional – liderada pela União Soviética e pelos Estados Unidos como as únicas potências espaciais – concordou com os quatro tratados que estabelecem os princípios fundamentais para as atividades espaciais até hoje. Embora o espaço não seja decididamente um Velho Oeste, a adoção de novas medidas vinculativas abrandou até parar nas últimas décadas. Enquanto isso, os desenvolvimentos espaciais avançaram rapidamente.
A urgência de novas normas espaciais está aumentando. Seja em órbitas cada vez mais congestionadas ou no polo sul lunar, rico em recursos, o conflito surgirá no domínio não tão ilimitado do espaço. A comunidade espacial contém um conjunto díspar de intervenientes com interesses por vezes conflitantes, visando em grande parte os mesmos locais. Os principais intervenientes no espaço disputam influência para definir as novas regras que moldarão as atividades futuras. As nações espaciais emergentes também participam com fervor, procurando garantir que os seus interesses – seja a capacidade de aceder hoje a dados derivados do espaço ou de lançar satélites amanhã – sejam protegidos.
No sistema espacial policêntrico, onde as esferas de influência são ocupadas por múltiplos países e também por atores não estatais, uma comunidade global diversificada aborda questões de governança em múltiplos ambientes, na ONU e fora dela. Estas discussões incluem tanto mecanismos vinculativos, como legislação e regulamentação nacional, como também mecanismos não vinculativos, como melhores práticas e orientações. Esta dinâmica é um pressuposto norteador do primeiro Quadro Estratégico dos EUA para a Diplomacia Espacial, lançado em maio passado. O quadro articula um esforço liderado pelo Departamento de Estado para promover a liderança espacial dos EUA através da cooperação internacional e da promoção de normas e políticas norte-americanas – em todos os fóruns – para governar a utilização responsável do espaço.
É aqui que a expansão dos BRICS+ pode ter consequências tangíveis na governança espacial, especialmente tendo em conta os interesses da China em organizar o poder de voto dos países emergentes em organizações como as Nações Unidas. No entanto, seria errado presumir que as posições dos países sobre a governança espacial se enquadrariam numa simples divisão Norte-Sul.
Cobertura no espaço
No mês passado, a Rússia impediu com sucesso que o Grupo de Trabalho Aberto para a Redução de Ameaças Espaciais (OEWG, na sigla em inglês), convocado pela Assembleia Geral da ONU e presidido por um diplomata chileno, publicasse um relatório de consenso, produto de um esforço de dois anos, para considerar normas para atividades espaciais militares. Em uma declaração escrita, a Rússia descreveu o relatório preliminar que resume o trabalho do OEWG como “desequilibrado” e “refletindo principalmente abordagens ocidentais” e descreveu “comportamento responsável” como um “termo não consensual”, apesar de ser um termo em torno em torno do qual a comunidade internacional tem se mobilizado no últimos anos. Esta visão, apoiada pelos aliados do BRICS+ Irã e China, não foi, no entanto, endossada por outros membros do bloco que também participaram no processo. O Brasil e a Argentina juntaram-se à maioria de 39 nações na pressão para que um resumo informal fosse fornecido à Assembleia Geral, para que o progresso do grupo não fosse perdido.
Embora a China e a Rússia tendam a se alinhar nas discussões sobre governança espacial, os desenvolvimentos numa frente relacionada sugerem que o resto do BRICS+ pode não necessariamente se alinhar. Em dezembro passado, a Assembleia Geral da ONU adotou uma resolução apelando aos países para não realizarem testes de armas anti-satélite de ascensão direta (DA-ASAT) – envolvendo o lançamento de um míssil para desativar ou destruir intencionalmente um satélite em órbita – dados os detritos significativos gerados por tais testes. Patrocinada pelos Estados Unidos, a resolução refletiu a histórica moratória dos EUA , à qual vários países, incluindo a União Europeia (UE), também aderiram. Enquanto a China, o Irã e a Rússia votaram contra a resolução, o Egito e o resto dos membros do BRICS+ votaram a favor. A Índia, a última a realizar um teste DA-ASAT, se absteve.
Ironicamente, é a expansão do BRICS+ que reduz o risco desta aliança se tornar automaticamente antiocidental nas questões de governança espacial. Cinco dos países – Brasil, Índia e os recém-chegados Argentina, Emirados Árabes Unidos e Arábia Saudita – assinaram os Acordos Artemis. Trata-se de um compromisso político não vinculativo com princípios fundamentais na condução de atividades espaciais, destinados a orientar a exploração espacial até a Lua e além. Embora sejam amplamente vistos como a resposta dos EUA ao lento progresso nos esforços internacionais de governança espacial, os acordos foram assinados por 29 países, incluindo o Bahrein, a Nigéria e Ruanda, que não são aliados particularmente fortes dos EUA.
Os acordos reforçam princípios contidos nos principais tratados espaciais – como a transparência e a assistência de emergência – ao mesmo tempo que acrescentam outros que foram amplamente adotados desde então e que os Estados Unidos dão prioridade, como a partilha de dados científicos. Os acordos são fundamentais para a estratégia norte-americana de construir uma coligação global em torno de princípios e valores democráticos, que considera essenciais para garantir que os crescentes interesses civis, militares e comerciais no espaço não sejam ameaçados. Tal como observado no Quadro de Diplomacia Espacial, os Estados Unidos “competirão sempre que necessário contra países que procurem impor uma visão diferente da governança do espaço exterior”.
Embora a assinatura dos acordos não leve, por si só, à participação no programa Artemis, liderado pela NASA, para devolver os humanos à superfície lunar, os Estados Unidos deixaram claro que os princípios neles contidos são fundamentais para qualquer colaboração significativa. Seis meses após a assinatura dos Acordos Artemis, a Arábia Saudita se retirou do Tratado da Lua, um tratado de direito espacial da ONU não ratificado por nenhuma das principais potências espaciais e, portanto, não considerado parte dos acordos fundamentais que regulam o espaço. A retirada inexplicável não foi um requisito para a adoção dos acordos, mas foi vista como um gesto simbólico para resolver o desacordo entre os dois documentos.
O progresso constante no aumento do número de signatários de acordos parece indicar que isto vem tendo repercussão. A China e a Rússia podem, portanto, achar difícil influenciar alguns dos membros do BRICS+ quanto à sua visão das coisas. Para as nações BRICS+ com programas espaciais maiores, como a Argentina ou os Emirados Árabes Unidos, o cenário ganha-ganha é aquele em que as parcerias com muitos programas espaciais estabelecidos permanecem viáveis. A estratégia de minimizar riscos, base da política externa do Brasil, pode aparecer com a mesma força nos debates espaciais.
Os Estados Unidos e os seus aliados podem aproveitar isto para continuar a cortejar outras nações espaciais – mesmo aquelas politicamente alinhadas com a Rússia e a China – para continuarem a criar impulso em torno das normas espaciais. Ao defender os Acordos, os Estados Unidos também deveriam encorajar os países a adotarem os tratados fundamentais para promover a “ordem baseada em regras” para o espaço. A Etiópia e o Egito, por exemplo, ainda não ratificaram a Convenção de Registo de 1975, que estipula o registo de objetos espaciais num documento público.
Seria um erro, no entanto, se os Estados Unidos e os seus aliados dependessem apenas do alinhamento de valores como a sustentabilidade e a administração. As parcerias da China com nações espaciais emergentes são reforçadas por esforços de todo o governo, como a Nova Rota da Seda (BRI, na sigla em inglês, de Belt And Road Initiative), na qual a colaboração científica é frequentemente associada a investimentos em infraestruturas, empréstimos e outras medidas que satisfazem múltiplos objetivos do parceiro. Por causa disto, a China e a Rússia podem ter sucesso na angariação de votos – ou oposição – dos países BRICS+ com programas espaciais pequenos e com recursos limitados. Para países como o Egito e a Etiópia, os ganhos a curto prazo de se aliar à China e à Rússia nas decisões de governança espacial podem superar o benefício intangível do que um dia poderá ser a participação no programa Artemis. Embora não seja verdade para todas as frentes no panorama da governança espacial, todos os votos contam nas Nações Unidas, e os Estados Unidos e os seus aliados não devem desconsiderar esta interação de alianças político-econômicas mutáveis.
Os Estados Unidos deveriam apostar tudo na implementação do seu quadro de diplomacia espacial. Com as tecnologias espaciais ligadas a prioridades como as mudanças climáticas, isto significa trazer a governança espacial para todos os compromissos com potenciais parceiros – quer sejam ou não centrados no espaço. Embora a expansão do BRICS+ não signifique que as atitudes de governança espacial seguirão as linhas Norte-Sul, a China e a Rússia sabem muito bem como incorporar o espaço em esforços de envolvimento mais amplos, tornando-o um incentivo atraente num discurso de negociação estratégica. Se o BRICS+ é visto por alguns como uma aliança largamente simbólica, poucas questões se enquadram melhor do que o espaço, onde as discussões envolvem frequentemente apelos ideológicos. Mas a liderança na governança espacial é importante para os Estados Unidos e, neste ambiente, a mudança de alianças como o BRICS+ proporciona aos adversários dos EUA outra via para reforçar a oposição.