Este artigo foi publicado originalmente em inglês no site do think tank Chatham House
Por Emanuela-Chiara Gillard
Em 18 de outubro de 2023, o secretário-geral da ONU (Organização das Nações Unidas), António Guterres, apelou por um “cessar-fogo humanitário imediato… para aliviar o sofrimento humano épico que estamos testemunhando.” Em 26 de outubro, após negociações difíceis, o Conselho Europeu apelou pela continuação do acesso humanitário, nomeadamente através de “corredores e pausas humanitárias.” No dia seguinte, a Assembleia Geral da ONU adotou uma resolução que apelava por “uma trégua humanitária imediata, duradoura e sustentada que conduzisse à cessação das hostilidades.”
Em meados de outubro, dois projetos de resolução concorrentes foram apresentados ao Conselho de Segurança. Um deles foi apresentado pela Rússia e apelava por um “cessar-fogo humanitário imediato e duradouro”. O segundo, apresentado pelo Brasil, pedia “pausas humanitárias” para permitir o acesso humanitário sem entraves. Nenhum foi adotado.
Representantes de organizações humanitárias também lançaram apelos. Em 30 de outubro de 2023, o coordenador de ajuda de emergência da ONU, Martin Griffiths, apelou às partes para “concordarem em interromper os combates por razões humanitárias” para proporcionar calma e segurança à ONU para retomar o abastecimento, aliviar o pessoal exausto e retomar a assistência em toda Gaza.
O comissário geral da UNRWA (Agência das Nações Unidas de Assistência aos Refugiados da Palestina) sublinhou a necessidade de “um fluxo seguro, desimpedido, substancial e contínuo de ajuda humanitária, incluindo combustível, para a Faixa de Gaza e através dela. Para isso precisamos de um cessar-fogo humanitário imediato.”
O Comitê Internacional da Cruz Vermelha (CICV) pediu uma pausa na luta para que a ajuda humanitária e os socorristas possam entrar em Gaza. Em 31 de outubro, o primeiro-ministro britânico Rishi Sunak disse que o Reino Unido apoiaria todos os esforços para garantir que a ajuda vital chegue às pessoas necessitadas, incluindo pausas humanitárias temporárias.
Embora o objetivo destes apelos seja o mesmo, o de limitar o impacto das hostilidades sobre os civis, existem diferenças significativas precisamente no que é exigido. Em particular, o objetivo e, consequentemente, a extensão da suspensão das hostilidades estão na base dos desacordos que surgiram. O uso de terminologia inconsistente e/ou ambígua contribuiu para a confusão.
Qual é a diferença entre pausas humanitárias, tréguas ou cessar-fogos e cessar-fogos generalizados?
Nenhum dos termos utilizados – “cessar-fogo humanitário”, “pausa humanitária”, “trégua humanitária” ou “cessar-fogo” em termos mais gerais – está definido no direito internacional. Nem as partes em conflitos armados são obrigadas a adotar tais medidas por uma questão de lei.
Contudo, a adoção de pausas humanitárias pode promover o cumprimento das obrigações decorrentes do direito humanitário internacional (também conhecido como direito dos conflitos armados). Estas incluem a evacuação dos feridos e doentes ou a facilitação da passagem rápida e desimpedida da ajuda humanitária.
Todas as medidas preveem a suspensão dos combates ativos. A principal diferença se refere ao objetivo da suspensão – se é para permitir que uma atividade humanitária específica seja conduzida sem risco de danos decorrentes dos combates ativos, ou se é uma suspensão generalizada das hostilidades.
As suspensões das hostilidades para fins humanitários específicos tendem a ter um âmbito limitado em termos de duração e localização. Embora pausem a luta, esta tende a ser uma interrupção breve e localizada.
O mesmo não acontece com o cessar-fogo generalizado que não está relacionado com atividades humanitárias específicas. Estes podem afetar a consecução dos objetivos militares estratégicos das hostilidades. É este tipo de cessar-fogo que alguns Estados não estão dispostos a aceitar na guerra Hamas-Israel.
Como funcionam as pausas humanitárias (ou tréguas ou cessar-fogos)?
A suspensão das hostilidades para fins humanitários deve ser acordada pelas partes em conflito. Eles precisam acordar os horários e locais precisos, as rotas e quem terá direito a se beneficiar deles.
Precisamente o que é necessário depende do propósito da pausa. Por exemplo, no caso de pausas para permitir o trânsito de ajuda humanitária, além das rotas e horários, as partes devem acordar quais as organizações que têm direito a participar; que disposições, se houver, devem ser implementadas para garantir que apenas itens de socorro sejam fornecidos; e quais populações podem se beneficiar do alívio.
No que diz respeito às evacuações médicas, embora os civis e combatentes feridos e doentes devam poder beneficiar delas, poderá ser necessário especificar que as armas não serão transportadas.
As pausas humanitárias não afetam as proteções e obrigações ao abrigo do direito humanitário internacional. Elas são uma forma de lhes dar efeito. Os comboios de ajuda humanitária devem ser respeitados e protegidos, e as partes devem permitir e facilitar a sua passagem rápida e desimpedida.
Os acordos para suspender as hostilidades a fim de permitir tal passagem reduzem o risco de que possam ser atingidos pelas hostilidades. O mesmo se aplica aos acordos que permitem que os civis se desloquem para obter assistência humanitária.
Os acordos humanitários só proporcionam segurança se forem respeitados por todas as partes ativas na área: as que conduzem operações militares e as que estão presentes no terreno.
A essência dos acordos é que são de natureza exclusivamente humanitária e “desmilitarizados”. Se as partes no conflito abusarem deles – por exemplo, desviando suprimentos de ajuda destinados a civis ou utilizando os movimentos acordados para fornecer cobertura a operações militares – poderão levar ao fim da pausa e colocar a segurança dos intervenientes humanitários e outros civis em risco.
Qual o próximo?
Os apelos da Assembleia Geral e do Conselho Europeu são apenas isso: um apelo às partes nas hostilidades para que parem os combates para fins humanitários. Resta às partes em conflito chegarem a um acordo.
Na maioria dos casos, os beligerantes não estabelecem contatos diretos, sendo que um terceiro intermediário neutro está geralmente envolvido na facilitação do acordo. Quem é varia. Pode ser o ator humanitário que conduziria as operações em questão.
Por exemplo, o CICV poderia negociar a aprovação das suas próprias operações. O coordenador de ajuda de emergência das nações Unidas pode facilitar acordos para uma gama mais ampla de organizações humanitárias.
O intermediário também poderia ser um Estado. O que é essencial é a clareza quanto às disposições precisas acordadas.
Depois de quase um mês de intensos combates, as necessidades humanitárias em Gaza são surpreendentes. Todas as abordagens para melhorar a resposta humanitária são extremamente importantes: acelerar os preparativos para trazer bens de ajuda humanitária para Gaza; a suspensão das hostilidades para permitir a sua movimentação dentro de Gaza e o acesso seguro a ela por civis; e as tão esperadas evacuações para o Egito, incluindo de casos de graves problemas médicos.